Polsko je nyní kritizováno za změnu zákona o Ústavním tribunálu, kterou prosadila nová vládní většina strany Právo a spravedlnost. Podívejme se nyní na fakta.
Nový zákon o polském Ústavním tribunálu z června 2015
V červnu 2015 dosluhující prezident Bronislaw Komorowski a vláda Ewy Kopaczowé prosadili zcela nový zákon o Ústavním tribunálu. Prezident i vláda reprezentovali Občanskou platformu, o níž se obecně soudilo, že v prezidentských i parlamentních volbách konaných v roce 2015 prohraje. To se také stalo.
Novým polským prezidentem byl zvolen Andrzej Duda za stranu Právo a spravedlnosti již 24. 5. 2015, funkce se ujal 5. 8. 2015. Tatáž strana následně 25. 10. 2015 drtivě zvítězila v parlamentních volbách a získala absolutní většinu hlasů v polském Sněmu i Senátu. Nový zákon o Ústavním tribunálu byl protlačen v červnu 2015 proti vůli opozice držiteli moci v Polsku v době, kdy již úřadující prezident byl poražen ve volbách a kdy porážka vlády byla na spadnutí. Politická legitimita této reprezentace byla značně oslabena.
V novém zákoně Občanská platforma prosadila možnost volby nových soudců až tři měsíce před vypršením mandátu dosluhujících soudců Ústavního tribunálu a výslovně umožňoval v přechodném ustanovení volby nových soudců za všechny soudce, kterým končil mandát v roce 2015 starým Sněmem s většinou Občanské platformy ještě před volbami. Na přípravě tohoto zákona se aktivně podíleli předseda Ústavního tribunálu Andrzej Rzepliński a jeho místopředseda Stanislaw Biernat, kteří byli dosazení do svých postů Občanskou platformou
Soudci prosazení Občanskou platformou v říjnu 2015
Polské ústavní soudce volí Sněm. Volební období Sněmu je čtyřleté. Blíže je stanoveno tak, že začíná dnem prvního shromáždění, které svolává prezident republiky, a končí dnem předcházející prvnímu shromáždění následně zvoleného Sněmu. Dosluhující vláda Občanské platformy se rozhodla zajistit své pozice v Ústavním tribunálu, když již je nebyla schopna získat důvěrou voličů, a přistoupila k tomu, že 8. 10. 2015 krátce před parlamentními volbami zvolila ve Sněmu 7. volebního období (2011-15) pět nových ústavních soudců z celkového počtu 15 a to za soudce, kterým mandát končil až v listopadu a prosinci 2015, tedy až po zvolení polského Sněmu 8. volebního období, který byl zvolen 25. 10. 2015. Tím všech 15 soudců Ústavního tribunálu bylo zvoleno dvěma sněmy s většinou Občanské platformy, protože v roce 2015 končilo funkční období posledních soudců zvolených v době první vlády strany Právo a spravedlnost 2005-07, byť polská ústava zavedením devítiletého funkčního období soudců Ústavního tribunálu předpokládá, že je zcela mohou vyměnit až tři sněmy po sobě, protože Sněm má čtyřleté volební období. Na tento krok, s kterým nesouhlasila tehdy opoziční strana Právo a spravedlnost, reagoval nový prezident Polské republiky Andrzej Duda tak, že nepozval nově zvolené soudce ke složení slibu do jeho rukou, což je zákonná podmínka. Šlo o soudce Romana Hausera, Krysztofa Ślebzacha, Andrzeje Jakubeckeho s datem vzniku funkce 7. 11. 2015, Bronislawa Siteka s datem vzniku funkce 3. 12. 2015 a Andrzeje Jana Sokaly s datem vzniku funkce 9. 12. 2015.
Do sporu zasáhl 3. 12. 2015 samotný Ústavní tribunál, když ustanovení zákona o Ústavním tribunálu, které umožnilo volit nové soudce v roce 2015 starým Sněmem, prohlásil za neústavní, pokud tak měli být zvoleni nástupci soudců za soudce, jejichž funkční období by skončilo až za volebního období nově zvoleného Sněmu. Fakticky tedy Ústavní tribunál volbu soudců s nástupcem do funkce v listopadu 2015 označil za zvolené v souladu s ústavou, zatímco dva soudce zvolené s nástupem do funkce až v prosinci označil za nezvolené v souladu s ústavou.
Ústavní tribunál vyšel z toho, že ustanovení zákona o Ústavním tribunálu prosazeného Občanskou platformou v červnu 2015, které umožňovalo volit Sněmu ústavní soudce před zánikem mandátu dosavadního soudce, nesmí být aplikováno tak, aby Sněm volil soudce, jimž má započít funkční období po skončení volebního období Sněmu, který je zvolil. Ústavní tribunál vyšel z toho, že Sejmu 7. volebního období ovládaného Občanskou platformou uplynulo volební období 11. 11. 2015, byť již byl v říjnu zvolen nový Sněm 8. volebního období s počátkem úřadování od 12. 11. 2015. Při rozhodování o této otázce Ústavní tribunál jednal v rozporu s právem.
V Polsku následnou kontrolu již vyhlášených zákonů mohl podle původního znění zákona o Ústavním soudu činit pětičlenný senát, pokud ji předseda tribunálu nevyhradil jako důležitou otázku plénu. Tak také předseda Andrzej Rzepliński za Občanskou platformu učinil. Když však viděl, že v plénu by neměl dostatek soudců pro rozhodnutí věci, protože sám byl uznán za podjatého a neuznal mandát soudců zvolených 2. 12. 2015, rozhodl, že ji přidělí zpět pětičlennému senátu. Takový návrat věci z pléna do senátu však ústava ani zákon o Ústavním tribunálu neumožňují.
Soudci prosazení Právem a spravedlnost v prosinci 2015
Již předtím však strana Právo a spravedlnost prosadila ve Sněmu 25. 11. 2015 usnesení o neplatnosti volby 5 kandidátů na ústavní soudce z 8. 9. 2015 a požádala prezidenta republiky, aby jim neumožnil složit slib. Dne 2. 12. 2015 pak Sněm zvolil nových 5 ústavních soudců a prezident přijal jejich slib 3. 12. 2015 (4 soudci) a 9. 12. 2015 (1 soudce). Rozhodnutí Ústavního tribunálu z 3. 12. 2015, které bylo ve sbírce zákonů publikováno až 16. 12. 2015, pak prezidentská kancelář okomentovala tak, že prezident nemůže přijat slib 3 soudců zvolených 8. 10. 2015, jejichž volbu prohlásil Ústavní tribunál za shodnou s ústavou, protože je již Ústavní tribunál plně obsazen. Navíc byla přijata 19. 11. 2015 první novela zákona o Ústavním soudu, která např. stanovovala funkční období prezidenta a viceprezidenta Ústavního tribunálu na tři roky a zkrátila lhůtu pro započetí procesu volby nového soudce před uplynutím funkčního období stávajícího z 3 měsíců na 30 dní. Značnou část těchto změn však prohlásil Ústavní tribunál 9. 12. 2015 za neústavní.
Druhá novela zákona o Ústavním tribunálu z prosince 2015
Polský parlament za souhlasu prezidenta přijal v prosinci 2015 druhou novelu zákona o Ústavním tribunálu. Hlavní změnou je posílení kolektivního plenárního rozhodování Ústavního tribunálu na úkor malých senátů. V zásadě bude nyní rozhodovat v plénu všech 15 soudců, pokud zákon nestanoví jinak. Nerozhoduje-li tribunál v plénu, bude rozhodovat v sedmičlenných senátech, namísto dosavadních tříčlenných. Vedle tříčlenných senátů ještě byly i senáty pětičlenné, které rozhodovaly např. o neústavnosti zákona, kteroužto kompetenci nově získalo plénum Ústavního tribunálu. V plénu polského Ústavního tribunálu se bude nově rozhodovat za přítomnosti nejméně 13 členů z 15 a je nutná přítomnost předsedy či místopředsedy. Přitom se rozhoduje většinou dvou třetin soudců.
Nejvýznamnější pravomoc všech ústavních soudů spočívá v možnosti rušit obyčejný zákon pro nesoulad s ústavou. U nás takto může zrušit obyčejný zákon Ústavní soud v plénu za přítomnosti nejméně 10 soudců. Pro zrušení zákona se musí vyslovit nejméně 9 soudců. Tedy při přítomnosti 10 soudců je 9 soudců 90% většina. Porovnáme-li situaci s polským Ústavním tribunálem, zjistíme, že sice máme o 3 soudce menší požadavek na schopnost usnášení pléna – 13 v Polsku, 10 u nás, ale máme při minimálním počtu takto zúčastněných členů obdobný požadavek na přijetí – v Polsku dvě třetiny (66,6%), u nás tři pětiny (60%) ze všech 15 soudců či 90% přítomných při přítomnosti minima 10 soudců. To, že změna zákona o Ústavním tribunálu z prosince 2015 zavádí rozhodování v plénu v zásadních otázkách, je nápravou dosavadního neústavního stavu.
Polská ústava totiž vyžaduje pro rozhodnutí Ústavního tribunálu většinu hlasů. Na úrovni ústavy vůbec není upraveno senátní rozhodování. V dosavadní praxi, kdy o neústavnosti zákona, neústavnosti mezinárodní smlouvy a o jiných důležitých věcech rozhodoval pětičlenný senát Ústavního tribunálu, tak v případě zrušení zákona pro neústavnost, což je vždy zásadní otázka, kdy moc soudní vstupuje do moci zákonodárné, mohli společnou vůli Sněmu, Senátu a prezidenta republiky zmařit tři soudci pětičlenného senátu, i když by všichni ostatní soudci Ústavního tribunálu považovali zákon za souladný z ústavou. Tedy v rozporu s polskou ústavou, která pro rozhodnutí stanovuje požadavek většiny soudců, tak mohlo neústavnost zákona prohlásit uskupení tří soudců, což je menšina z celkového počtu 15 soudců Ústavního tribunálu.
Problematičnost nové úpravy může být v tom, zda ústavní požadavek většiny hlasů je možné vykládat tak, že je na libovůli zákonodárce, zda tuto většinu stanoví jako prostou, absolutní či kvalifikovanou. Anebo je nutné zvolit úzký výklad, že jde jen o většinu nadpoloviční, přičemž je však stejně nejisté, zda se má počítat ze všech či jen přítomných soudců. Ovšem při mlčení ústavy je bližší úprava těchto otázek obyčejným zákonem nutností. Rozhodování nejvyšších soudních institucí v rámci pléna a ne senátů posiluje konzistentnost rozhodnutí v obdobných případech. I u našeho Ústavního soudu je kritizována nejednotnost rozhodování v různých tříčlenných senátech.
Proti tomu se Ústavní soudu rozhodl bojovat tím, že některé věci atrahoval na plénum, byť to zákon přímo nestanoví (ústavní stížnosti proti prezidentu, Parlamentu a zvláštnímu senátu Nejvyššího správního soudu, volební věci parlamentních a prezidentských voleb) a dále tím, že od roku 2016 zavedl rotaci soudců mezi jednotlivými senáty po dvou letech. Tyto změny jsou vedeny snahou odstranit nejednotnost rozhodování. Jsou to však jen polovičaté změny, neboť jednotnost rozhodování se dosáhne jen při rozhodování pléna všech soudců ve všech věcech. Takto rozhoduje například Nejvyšší soud USA nebo Dánska.
I u nás nebo na Slovensku rozhoduje o nejzávažnější kompetenci ústavních soudů – právu posuzovat ústavnost obyčejných zákonů – plénum, nikoliv jen senáty ústavních soudů. Pro srovnání uveďme, že prvorepublikový československý Ústavní soud musel pro zneplatnění obyčejného zákona přijat rozhodnutí nejméně pěti členy pro z celkových sedmi za přítomnosti nejméně pěti členů. Tedy se vyžadoval pro rozhodnutí o neplatnosti protiústavního zákona souhlas 71% všech soudců a při přítomnosti minimálního počtu pěti soudců se pro neplatnost protiústavního zákona vyžadovala jednomyslnost. I zákon o prvním československém Ústavním soudu vyžadoval přítomnost předsedy či místopředsedy a dalších čtyř členů. Předseda měl dokonce právo při rovnosti hlasů rozhodnout, to však neplatilo pro zneplatnění zákona, kdy bylo požadováno nejméně pěti hlasů pro.
Československý federální Ústavní soud rozhodoval o neústavnosti zákona rovněž v plénu s tím, že muselo být přítomno nejméně devět soudců z celkového počtu dvanácti, tedy jinak tři čtvrtiny soudců (75%). Rozhodnutí přijímal většinou hlasů s tím, že pokud mělo dojít ke změně právního názoru dříve vysloveného Ústavním soudem ve věci výkladu ústavy, muselo být pro nejméně 9 soudců. Polské změny posilující plenární rozhodování na úkor senátního jsou plně slučitelné s principy ústavního soudnictví v Evropě. Jsou blízké ústavněprávní úpravě u nás. A tedy kritika těchto kroků je z důvodu jiných, než právních. Jde o důvody, pro něž byla kritizována i nová maďarská ústava, kde až směšně působila například kritika toho, že se maďarský ministr financí bude moci účastnit jednání bankovní rady Maďarské národní banky, což je u nás a nejen u nás dlouhodobé pravidlo, aniž by to někdo napadal. Co však u nás a jiných států nevadí, Maďarsku bylo vyčítáno.
Stejně jako v případě Maďarska i v případě Polska je totiž pravým důvodem to, že se oba státy vydaly v souladu s vůlí svých voličů vyjádřenou ve volbách na jinou politickou cestu, než si menšina, která prohrála volby, a někteří bruselští funkcionáři přejí. Ale to je podstata demokratických voleb. Místopředseda Komise Evropské unie Frans Timmermans před podpisem zákona měnící zákon o Ústavním tribunálu prezidentem Dudou vyzval k pozastavení schvalovacího procesu. Lucemburský ministr zahraničí Jean Asselborn, jehož země v druhé polovině roku 2015 Evropské unii předsedala, 24. 12. 2015 prohlásil, že vývoj ve Varšavě připomíná cestu diktátorských režimů v postsovětských státech a že po zrušení nezávislosti soudnictví lze očekávat i omezení svobody slova a že Evropská unie má však povinnost zajistit respektování základních svobod, a proto by měla konat.
Předseda Evropského parlamentu Martin Schulz hovořil v souvislosti s polskými povolebními změnami dokonce o státním převratu. Při hodnocení těchto výhrůžek Polsku ze strany bruselských představitelů, lze vzpomenout na brežněvovskou doktrínu omezené suverenity socialistických států. I dnes v Evropě mohou být státy svobodné, ale jen pokud jejich svoboda odpovídá bruselským politickým představám. Taková svoboda však skutečnou svobodou není. Taková státnost, není suverénní státností. Maďarský i polský příklad ukazují, že lze zvednout hlavu a neustoupit cizímu tlaku. Otázka toho, zda soudy o určité věci rozhodují v plénu či v senátech a v jakém složení, je čistě ústavní vnitrostátní otázkou neřešenou mezinárodním právem a spadající do suverénní moci každého státu, který není protektorátem.
