Na pořad aktuálně probíhající schůze Poslanecké sněmovny se poměrně nečekaně dostal vládní návrh zákona o hromadném řízení. Nečekaně proto, že jde o do značné míry kontroverzní institut hromadných žalob, u nichž se ani odborná ani politická reprezentace neshodne, zda a v jaké podobě ji přijmout. O míře neshody svědčí i mimořádně rychlé ukončení sotva zahájeného projednávání (a přerušení schůze!), aniž by došlo k dokončení prvního čtení a přikázání sněmovního tisku výborům.

Otázku „zda“ vyřešila zcela nedávno za české zákonodárce Evropská unie, když koncem roku přijala směrnici EU 2020/1828 o zástupných žalobách[1] (dále jen „Směrnice EU 2020/1828“), v jejímž důsledku bude muset i Česká republika nejpozději do konce roku 2022 nástroj kolektivního vymáhání nároků zavést. Otázka „jak“ se však tím stala o to aktuálnější.

Evropská zástupná žaloba a česká hromadná žaloba

Poslancům předložený návrh zákona o hromadném řízení byl připravován paralelně s přípravou Směrnice EU 2020/1828 a sdílí s ní i překotný vývoj, několikeré přepracování a zásadní změny v jeho obsahu. Návrh zákona o hromadném řízení byl předložen poslancům už v březnu 2020 a v době svého předložení byl v převážné části v souladu s tehdejší verzí návrhu směrnice o zástupných žalobách. V mezidobí (zejména v průběhu léta až podzimu 2020) však směrnice po projednání v orgánech EU doznala zásadních koncepčních změn, na které vládní návrh české podoby hromadné žaloby nemohl reagovat. Vzhledem ke koncepčnímu posunu evropské „hromadné žaloby“ jsou dnes ustanovení návrhu zákona o hromadném řízení v řadě ohledů se Směrnicí EU 2020/1828 v rozporu.

I pokud se podaří v Poslanecké sněmovně nalézt konsenzus nad tím, aby o tak odborně složitém a politickém tématu, jako jsou hromadné žaloby, byla v krátkém volebním roce s malou šancí na dokončení legislativního procesu vedena diskuze a projednávání návrhu zákona bylo zahájeno, nezbude poslancům než návrh zákona výrazně upravit, aby byla implementace evropského předpisu provedena řádně.

Rozpory v přístupu k aktivní legitimaci

Mezi problematická ustanovení se řadí hned obecná ustanovení § 18 a § 19 návrhu zákona, která stanoví, kdo je oprávněn podat hromadnou žalobu. Oprávněným subjektem k podání hromadné žaloby je podle vládou navrhované právní úpravy člen skupiny, nezisková osoba a spotřebitelská nezisková osoba. Směrnice EU 2020/1828 vychází z principu, že oprávněným subjektem jsou zásadně jen subjekty způsobilé zastupovat zájmy celé skupiny spotřebitelů (zejm. spotřebitelské organizace, případně veřejnoprávní subjekty[2]). Připusťme, že člen skupiny, který bude vždy tendovat k tomu, aby v žalobě hájil především své individuální právo, případně obecně vymezená „nezisková osoba“ (což může být cokoli od účelově založeného spolku, přes ústav nebo zájmové sdružení právnických osob až po hospodářskou komoru), splňují požadavky kladené směrnicí na hromadné žalobce.

Návrh zákona se však nevypořádává s pravidly stanovenými Směrnicí EU 2020/1828 na subjekty zastupující tzv. přeshraničí žaloby[3] (a objektivně s ohledem na časovou souslednost ani nemohl). Směrnice vychází z toho, že hromadní žalobci usídlení v jedné zemi mohou podávat zástupné žaloby i v dalších členských státech. Na tyto žalobce jsou ovšem kladeny mnohem vyšší nároky. V podstatě půjde o výkon regulované činnosti podmíněné předchozí autorizací, která bude podléhat pravidelné i podnětové kontrole (obdobně jako v případě autorizovaných inženýrů či insolvenčních správců).  V případě přeshraniční zástupné žaloby je vyloučeno určení oprávněného subjektu ad hoc pro konkrétní zástupnou žalobu. Český návrh zákona ovšem aktuálně jiný způsob určení „hromadného žalobce“ než ad hoc nezná. Aktivní legitimaci a výkon činnosti hromadného žalobce bude posuzovat soud až a pouze v konkrétním hromadném řízení. S autorizací ze strany státní správy se nyní nepočítá. Úprava přeshraničních žalob bude muset být do českého návrhu kompletně doplněna a přepracována bude muset být i část o způsobilosti osob oprávněných zastupovat hromadné žaloby.

Rozpory v požadavcích na financování sporů

Směrnice EU 2020/1828 požaduje, aby financování sporu bylo transparentní, a aby bylo zamezeno střetům zájmů v případě financování žaloby na odškodnění třetí stranou[4]. Z tohoto důvodu poskytnou oprávněné subjekty soudu nebo správnímu orgánu finanční přehled zdrojů finančních prostředků použitých na podporu žaloby. V návrhu zákona je požadavek transparentnosti financování zaveden pouze v případě odhlašovacího hromadného řízení (§§ 40-42 návrhu zákona), tato podmínka již není uvedena pro přihlašovací řízení, což odporuje směrnici. Vzhledem ke skutečnosti, že návrh zákona umožňuje podat žalobu i členovi skupiny, který má na výsledku hromadného řízení ekonomický zájem, jenž se zvyšuje také s možností odměny žalobce, bylo by proto adekvátní, aby tato povinnost transparentnosti financování byla zavedena pro obě varianty hromadného řízení. Návrh zákona také neumožňuje soudu požadovat, aby oprávněný subjekt přijal odpovídající opatření např. financování změnil nebo odmítl, jak Směrnice EU 2020/1828 vyžaduje.

Propadnutí nerozděleného plnění

Český návrh zákona pracuje s možností, že v případě nerozdělení plnění dle § 138 a § 139 návrhu zákona připadne nevyzvednuté plnění státu. Propadnutí nerozdělené části „odškodnění“ státu je projevem nesystémové snahy zavést do civilního procesu prvky trestání a elementárním příkladem nerespektování zásad kontinentálního procesního práva. Směrnice EU 2020/1828 možnost propadnutí nerozděleného plnění státu neupravuje a ani s ní jakkoli nepočítá.  

Dalším diskutovaným bodem je odměna žalobce dle § 96 a § 97 návrhu zákona. Odměna činí ze žalobce osobu, která má na podání nebo na výsledku hromadné žaloby na odškodnění ekonomický zájem. To se dostává do kolize s velmi přísnými pravidly financování a nezávislosti žalobce, která Směrnice EU 2020/1828 ve svém čl. 20 stanovila: „Členské státy mohou stanovit pravidla, která oprávněným subjektům umožní požadovat od spotřebitelů, kteří vyjádřili svou vůli být zastupováni oprávněným subjektem v rámci konkrétní zástupné žaloby na vydání opatření ke zjednání nápravy, zaplacení nízkého vstupního poplatku nebo obdobného poplatku, aby se mohli této zástupné žaloby účastnit.“ Směrnice EU 2020/1828 tak hovoří o nízkém vstupním poplatku, nicméně § 97 odst. 1 návrhu zákona předpokládá odměnu až ve výši 25% plnění. Odměna ve výši až 25 % z přisouzeného plnění již na první pohled neodpovídá představě nízkého poplatku a také nespadá do demonstrativního výčtu možných opatření k zajištění financování uvedených ve Směrnici EU 2020/1828. Je nutno ovšem připustit, že požadavky Směrnice 2020/1828 na odměňování hromadného žalobce jsou v praxi splnitelné zřejmě pouze při konstrukci hromadného žalobce jen jako veřejnoprávní funkce či (vybrané) spotřebitelské organizace dotované výlučně z veřejných zdrojů. V tu chvíli ovšem ztrácí hromadná žaloba charakter soukromoprávního nástroje zcela.

Jak dál?

Článek poskytuje pouze výběr některých nejvýznamnějších rozporů návrhu zákona o hromadném řízení s požadavky Směrnice EU 2020/1828. Vypořádání všech a dokončení legislativního procesu je, vzhledem ke krátkému času před podzimními volbami, prakticky nemožné. A pokud by se to i podařilo, bude to spíše na úkor kvality a funkčnosti normy, která by zřejmě nebyla schopna naplnit účel svého přijetí – chránit oprávněné zájmy a práva spotřebitelů.

Mgr. Kateřina Šveřepová

Mgr. Dominika Poučenská

[1] SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY (EU) 2020/1828 ze dne 25. listopadu 2020 o zástupných žalobách na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů a o zrušení směrnice 2009/22/ES.

[2] Čl. 3 odst. 4, čl. 4 a čl. 7 Směrnice EU 2020/1828.

[3] Čl. 4 odst. 2, 3, čl. 5 a čl. 6 Směrnice EU 2020/1828.

[4] Čl. 10 Směrnice EU 2020/1828.