Před dvěma lety vypukla politická, ale hlavně právní přestřelka mezi Prahou a Bruselem ohledně existence nebo neexistence střetu zájmů předsedy vlády Andreje Babiše, a to zejména v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek či poskytováním dotací. Andrej Babiš se tehdy ohradil proti postupu Evropské komise (dále jen „Komise“), která dle jeho názoru nemá pravomoc vykládat české právo.
Při vědomí samostatnosti obou právních řádů, totiž unijního a českého, řada expertů na unijní právo zastávala názor, že by tak Komise činit neměla, aniž by se dopouštěla překročení pravomoci unijního orgánu. Eurokomisař pro rozpočet Johannes Hahn nicméně prohlásil, že v zájmu ochrany evropského rozpočtu a evropského daňového poplatníka může Komise činit cokoliv, včetně extenzivního uplatnění principu tzv. užitečného účinku (effet utile) unijního práva. Přesto, či spíše právě proto dosud z právního hlediska stále neexistuje jednoznačná odpověď na otázku střetu zájmů českého premiéra, a to i když od výrazného zpřísnění tuzemské právní úpravy střetu zájmů omezující podnikání vybraných veřejných funkcionářů uplynulo již několik let. Jaké jsou příčiny této nejistoty?
Na počátku roku 2017 byla přijata novela zákona o střetu zájmů (pozn.: zákon č. 159/2006 Sb., dále jen „ZSZ„)1), jejímž smyslem bylo zejména zvýšit efektivitu stávajících pravidel pro podávání majetkových přiznání veřejných funkcionářů a upravit další souvisejí otázky.2) Na základě podaných pozměňovacích návrhů3) však byla stávající právní úprava střetu zájmů s účinností od 9. února 2017 rozšířena o ust. § 4a – 4c zaměřená na omezení podnikatelských aktivit vybraných veřejných funkcionářů. Tato omezení spočívají mimo jiné v zákazu účasti v zadávacích řízeních, resp. poskytnutí dotací, obchodním společnostem, v nichž členové vlády (příp. vedoucí ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády) nebo jimi ovládané osoby vlastní alespoň čtvrtinový podíl. S přihlédnutím k původnímu smyslu a účelu novely předložené vládou České republiky lze nicméně přijetí těchto ustanovení považovat za typický příklad nesystémového postupu zákonodárce, což potvrzují i již více než čtyři roky přetrvávající nejasnosti v jejich výkladu. K odstranění či alespoň zmírnění těchto pochybností totiž nenapomáhá, že k ust. § 4a – 4c ZSZ neexistuje důvodová zpráva obsahující podrobné odůvodnění smyslu a účelu zamýšlené právní úpravy, nýbrž toliko stručná odůvodnění předmětných pozměňovacích návrhů.
O výkladu ust. § 4b ZSZ neexistuje shoda ani na úrovni ústředních orgánů státní správy. Podle Ministerstva pro místní rozvoj, které je gestorem v oblasti zadávání veřejných zakázek, je toto ustanovení v rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek (pozn.: zákon č. 134/2016 Sb., dále jen „ZZVZ„), jakož i s unijní právní úpravou zadávání veřejných zakázek, neboť vytváří nový, nepřípustný důvod pro vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku ze zadávacího řízení. Ministerstvo spravedlnosti, do jehož působnosti náleží právní úprava střetu zájmů, nicméně s odkazem na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 11. února 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17-2, zastává názor opačný. Tvrdí přitom, že ust. § 4b ZSZ představuje samostatně stojící důvod, který se uplatní nad rámec důvodů pro vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku ze zadávacího řízení stanovených ZZVZ.
Ke zvýšení právní jistoty poskytovatelů dotací ve vztahu k výkladu ust. § 4c ZSZ pak nepřispívají ani neshody mezi českými a unijními orgány veřejné moci ohledně správné aplikační praxe předmětného ustanovení v rámci auditních šetření realizovaných Komisí zaměřených na prověřování střetu zájmů předsedy vlády při poskytování průmyslových a zemědělských dotací.
Navzdory dlouhodobě přetrvávajícím nejasnostem o výkladu ust. § 4b a § 4c ZSZ, bohužel, doposud nebylo ze strany věcně příslušných ústředních orgánů státní správy vydáno jakékoliv stanovisko či metodický pokyn k jejich výkladu. Stejně tak neexistuje ani žádný oficiální seznam veřejných funkcionářů a obchodních společností, ve kterých tito veřejní funkcionáři nebo jimi ovládané osoby vlastní zákonem požadovaný podíl. Zpřesňující výklad přitom nevyplývá ani z dostupné judikatury ani z rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a jiných relevantních správních orgánů.
Nepřímým důkazem existence výše uvedených výkladových nejasností a omezené praktické funkčnosti stávající právní úpravy střetu zájmů jsou mimo jiné pozměňovací návrhy poslanců Jakuba Michálka a Mikuláše Ferjenčíka z Pirátské strany k tiskům projednávaným v Poslanecké sněmovně, byť s problematikou střetu zájmů věcně nesouvisejícími. Předkladatelé se jimi domáhali rozšíření věcného rozsahu ust. § 4b a § 4c ZSZ tak, aby tato ustanovení nově dopadala na všechny obchodní společnosti, jejichž zapsaným skutečným majitelem je veřejný funkcionář, bez ohledu na to, zda vůči těmto společnostem vystupuje jako tzv. osoba s koncovým vlivem či nikoliv.4) Přestože snahu o vyjasnění výkladu předmětných ustanovení zákona o střetu zájmů je třeba bezesporu vnímat pozitivně, bylo by iluzorní takovou změnu považovat za úplné odstranění systémových nedostatků platné právní úpravy.
Z veřejně dostupných informací navíc vyplývá, že při posuzování těchto komplikovaných právních otázek prozatím nelze očekávat pomoc ze strany Ministerstva spravedlnosti.5) Veřejní zadavatelé a poskytovatelé dotací se tak i nadále potýkají s nejasnostmi ohledně správné aplikační praxe ust. § 4b a § 4c ZSZ a veškerá rizika plynoucí z neurčité právní úpravy dopadají na jejich bedra. Ust. § 4b ZSZ jsou přitom povinni aplikovat všichni veřejní zadavatelé, tedy například územní samosprávné celky, jimiž jsou jak statutární města, zpravidla disponující početným právním oddělením, tak i nejmenší obce, které takovou personální ani odbornou kapacitou zpravidla nedisponují. Je proto velmi nespravedlivé fakticky přenášet na zadavatele veřejných zakázek a poskytovatele dotací odpovědnost za současný stav, způsobený nikoliv jejich vinou, ale neschopností zákonodárce přijmout kvalitní právní normu, případně nedokonalou normu s ohledem na dlouhodobé výkladové problémy zpřesnit.
Vzhledem k tomu, že doposud nedošlo k překlenutí výkladových nejasností prostřednictvím změny právní úpravy či rozhodovací praxe orgánů veřejné moci, stojí mnozí zadavatelé či poskytovatelé dotací před vážnými dilematy. Mají riskovat svou hmotnou odpovědnost za vznik vysokých škod v důsledku protiprávního vyloučení účastníka zadávacího řízení či žadatele o dotaci, když sice mají pochybnosti o jeho střetu zájmů, ale nejsou schopni je podložit jakýmkoliv písemným důkazem? Nebo se například zadavatelé mají tomuto riziku z opatrnosti vyhnout a opřít se přitom o právní názor Ministerstva pro místní rozvoj, který je však diametrálně odlišný od právního názoru dlouhodobě prezentovaného ze strany České republiky i dosavadních auditních šetření Komise?
Zadavatelé a poskytovatelé dotací totiž nemají žádný reálný nástroj, jímž by bylo možné z hlediska střetu zájmů exaktně ověřit způsobilost či nezpůsobilost účastníka zadávacího řízení, resp. žadatele o dotaci. Za dané legislativní situace tak mohou naplnit své zákonné povinnosti jen takovým způsobem, který nejlépe odpovídá jejich omezeným možnostem, například stanovením požadavku na předložení čestného prohlášení o neexistenci střetu zájmů. Pokud však nemohou jednoznačně prokázat porušení právní úpravy střetu zájmů a v důsledku toho nepřistoupí k vyloučení dotčeného účastníka ze zadávacího řízení či k zamítnutí žádosti o dotaci, nelze takový postup považovat za závadný. Na tomto závěru je pak třeba trvat tím spíše, že stát doposud nebyl schopen přetrvávající nedostatky vyjasnit například stanoviskem či metodickým pokynem k výkladu problematických ustanovení.
Má-li tedy postup zadavatelů a poskytovatelů dotací být v souladu se značně neurčitými právními předpisy, lze jim alespoň doporučit, aby jejich konkrétní postup při posuzování způsobilosti účastníků zadávacího řízení, resp. žadatelů o dotaci, byl vždy podrobně a srozumitelně odůvodněn.
Závěrem budiž podotknuto, že naznačené výkladové různice mezi jednotlivými orgány státní správy by nejlépe vyjasnil soud, ale takový právní názor zatím, bohužel, nemám k dispozici. Pokud jde o názorový rozdíl našich a unijních orgánů na střet zájmů Andreje Babiše, lze jen doufat, že k jeho vyjasnění přispěje Soudní dvůr Evropské unie, který se touto otázkou bude v dohledné době na základě podaných žalob zabývat.
Michal Tomášek
profesor evropského práva
1) Srovnej Zákon č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „Zákon č. 14/2017“).
2) Srovnej Důvodová zpráva k Zákonu č. 14/2017.
3) Srovnej Pozměňovací návrhy poslance Martina Plíška č. 4252 ze dne 28. dubna 2016 a č. 4619 ze dne 24. června 2016 k vládnímu návrhu na vydání zákona, kterým se mění ZSZ a další související zákony (Sněmovní tisk č. 564) a pozměňovací návrh poslance Jana Chvojky č. 4654 ze dne 29. června 2016 k témuž sněmovnímu tisku.
4) Srovnej pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka č. 8165 ze dne 14. dubna 2021 k návrhu skupiny poslanců na vydání zákona, kterým se mění ZSZ (srovnej Sněmovní tisk č. 956), který se ke dni zpracování tohoto stanoviska nachází ve 3. čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. V případě přijetí projednávaného návrhu ve znění pozměňovacího návrhu by v důsledku nahrazení pojmu „ovládající osoba“ za „skutečný majitel“ došlo k rozšíření věcného rozsahu ust. § 4b ZSZ. Obsahově shodný pozměňovací návrh poslance Mikuláše Ferjenčíka č. 8812 ze dne 8. července 2021 k projednávanému vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (srovnej Sněmovní tisk č. 1230) ve 3. čtení nebyl přijat.
5) Srovnej HRADILKOVÁ BÁRTOVÁ, Eliška. Všichni jsou tu alibisti. Ať si Babišův střet zájmů posoudí každý úřad sám, říká Benešová. DeníkN.cz [online]. N Media, a.s., publikováno 21. června 2021 [cit. 29. října 2021]. Dostupné zde: https://denikn.cz/648582/vsichni-tu-jsou-alibisti-at-si-babisuv-stret-zajmu-posoudi-kazdy-urad-sam-rika-benesova/.
Michal Tomášek, psáno pro Soukromé právo
