V uplynulém týdnu byl vyhlášen nález Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 14/17, kterým byl zamítnut návrh skupiny senátorů na zrušení části ustanovení vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, ve znění vyhlášky č. 441/2016 Sb., snižující minimální odměnu a náhradu hotových výdajů soudního exekutora.
Mezi hlavní důvody zamítnutí návrhu lze podřadit setrvání Ústavního soudu na dosavadních stanoviscích a nálezech stran postavení exekutora jako podnikatele, který nese rizika spojená s oborem podnikání, do něhož vstoupil, přičemž nevýhody mají být vyváženy výhodami spojenými s výkonem této profese bez toho, aby byly zohledněny změny v postavení soudního exekutora v době po jejich vydání. Dle mého názoru mnohá tato stanoviska snad mohla být poplatná době, kdy byla publikována, avšak s odstupem doby a zejména s přihlédnutím k novelizacím exekučního řádu, k nimž v posledních deseti letech došlo, byla fakticky překonána a je čas na jejich revizi. To platí zejména pro stanovisko Pléna Ústavního soudu ze dne 12. září 2006 sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 Sb. NU 545).
V roce 2006 byli povinní bonitnější a své pohledávky měli snahu řešit. V roce 2018 čelí soudní exekutoři zkušeným povinným zastoupeným často elitními právníky, jejichž jediným úkolem je maximalizovat obstrukci v exekučním řízení a zatěžovat soudního exekutora opravnými prostředky, návrhy na odklad a zastavení exekuce a stížnostní agendou. Časová i finanční náročnost na provedení exekuce a odpovědnost exekutora za její provedení významně narostly.
V roce 2008 přibyla protiváha k exekučnímu řízení v podobě nového insolvenčního zákona. V současné době významná část platících povinných odchází z exekučního řízení právě do řízení insolvenčního.
V roce 2009 přešla na soudní exekutory agenda přezkumu a odstraňování vad návrhu na nařízení exekuce, nově byla zavedena povinnost žádat exekuční soud o vydání pověření, exekutorům byla svěřena agenda návrhu na odklad a zastavení exekuce a agenda soudu prvního stupně v odvolacím řízení včetně odstraňování vad a odmítání opožděného podání, přibyla agenda rozhodování o rozvrhu nejvyššího podání, ukládání pokut, vyškrtnutí věci ze soupisu, závazcích obmeškalého vydražitele aj.
V roce 2013 došlo k zastropování cestovních výdajů a exekuce jsou slučovány.
V roce 2015 byl významně zúžen okruh postižitelných movitých věcí, zúžil se okruh postižitelného majetku manžela povinného, exekuční řízení bylo prodlouženo v důsledku stanovení pořadí prováděných způsobů exekuce. Změny se nevyhnuly ani exekuci prodejem nemovitých věcí.
Exekuce se významně posunuly i v oblasti judikatury. Soudní exekutor, který byl dříve v pozici vykonavatele exekučního titulu, se významně posunul směrem k přetíženému orgánu veřejné moci, který sám rozhoduje v exekučním řízení a plní bezpočet povinností nevedoucích k provedení exekuce. Avšak náklady s tím spojené mu ze strany státu kompenzovány nebyly.
Ústavní soud pominul, že napadená ustanovení se týkají nejen minimální odměny v případě bagatelních pohledávek, u nichž klade na srdce aplikovat zásadu přiměřenosti, ale že pro nedostatečnou podrobnost vyhlášky č. 330/2001 Sb. je minimální odměna uplatňována i v případě zastavení exekuce nebo u exekuce zřízením exekutorského zástavního práva na nemovitých věcech povinného. Tuto problematiku opomenulo již Ministerstvo spravedlnosti při tvorbě vyhlášky a snížení odměn do této oblasti dopadlo bez náležité analýzy, uvážení a odůvodnění. Náklady exekuce totiž v těchto případech hradí exekutorovi oprávněný, nikoli povinný.
Pro budoucí judikatorní činnost ústavního soudu považuji za stěžejní bod 54. nálezu sp. zn. Pl. úS 14/17, kde Ústavní soud uvedl, že „na přiměřenost odměn za dílčí exekuční úkony je třeba nahlížet v širších souvislostech, přičemž navrhovatelé neprokázali žádnou příčinnou souvislost mezi snížením odměn a případným ztrátovým hospodařením jí uvedených exekutorských úřadů.“
Jestliže v nálezu sp. zn. sp. zn. Pl. ÚS 13/1 Ústavní soud uvedl, že „protiústavnost by byla založena teprve tehdy, pokud by z dané činnosti neplynul vůbec žádný zisk, případně jestliže by určitý minimální zisk i dán byl, nicméně byla by současně stanovena např. povinnost zpracovávat znalecké posudky osobami s určitou specializací,“ pak v nálezu chybí odpověď, jak by mělo být postupováno v případě, že by soudní exekutor i po uspokojení minimální odměny v daném řízení s ohledem na jeho délku, mnohost úkonů, odbornou náročnost a s tím související zvýšenou časovou i finanční náročnost na mzdu zaměstnance skutečně byl ve ztrátě a kdy se o takový případ jedná. Musí být naplněn v každé, jednotlivé exekuci, procentuálním podílu z celkového počtu nebo ve všech řízeních, kde bude uplatněna snížená sazba minimální odměny?
U práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. března 2018 (81/2018 Sb.)
S tím souvisí i další výrok Ústavního soudu, který uvedl, že přiznané náklady exekuce nelze srovnávat s platy soudců, protože nejde o odměnu za práci, jak ji má mysli čl. 28 Listiny, neboť ten se týká pouze zaměstnanců a těmi soudní exekutoři nejsou.
Soudní exekutoři vskutku zaměstnanci nejsou, ale jsou zaměstnavateli a jejich zaměstnanci pobírají mzdu.
Není-li odměna soudního exekutora odměnou za práci ve smyslu § 28 Listiny, pak by mělo Ministerstvo spravedlnosti přijmout takovou úpravu odměňování exekutorů, aby mzdy zaměstnanců soudních exekutorů nebyly hrazeny právě z oné odměny vymožené soudním exekutorem. Pro ně totiž mzda odměnou za práci je a jejich mzdové nároky ustanovením čl. 28 Listiny chráněny jsou. V porovnání se zaměstnanci jiných zaměstnavatelů snížením odměn soudních exekutorů do práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci zprostředkovaně zasaženo bylo.
Průměrná mzda se v České republice od roku 2001 zvýšila již o 220 %, platy soudců dokonce o 265 %. K prvnímu čtvrtletí roku 2018 pak průměrná mzda meziročně vzrostla nominálně o 8,6 %. Nelze tedy spravedlivě zdůvodnit, že by tomu případě zaměstnanců soudních exekutorů mělo být jinak. Buď jim mzdy budou rovněž zvýšeny, nebo odejdou pracovat tam, kde jim mzdy zvýšeny budou.
Jde o logické vyústění situace, neboť o tom, že by si soudní exekutor měl prostředky na zvyšování mezd zaměstnanců zajistit jinak zbytkovou uměleckou nebo publikační činností, protože jinou možnost mu zákon nedává, jsem se v nálezu ani v exekučním řádu nedočetl.
Podle § 3 odst. 1 exekučního řádu totiž soudní exekutor vykonává exekuční činnost za úplatu. Podle odstavce 2 téhož ustanovení je jiná výdělečná činnost exekutorovi až na tam uvedené výjimky zapovězena. Právo vlastnit majetek v případě exekutora garantováno není. Exekutorem tedy může být i člověk jinak nemajetný. Z důvodové zprávy k exekučnímu řádu se dočteme, že nezávislost exekutora si vyžaduje jistá omezení práv, která by mu jinak jako občanovi příslušela. Exekutorem nemůže být proto jmenován ten, kdo je v pracovním poměru a nebo v obdobném pracovněprávním vztahu anebo vykonává jinou výdělečnou činnost s výjimkou taxativně uvedených činností. Z povahy věci je tak jediným zdrojem pro hrazení mezd zaměstnanců soudního exekutora právě odměna získaná exekuční činností. Avšak nebude-li odměna dostačovat k pokrytí nákladů vznikajících při provádění exekuce, pak nastává stav, že soudní exekutor nebude moci zaměstnávat zaměstnance. Tím se ustanovení § 19 až 27 exekučního řádu stanou obsolentními a soudní exekutor bude muset exekuční činnost vykonávat nikoli prostřednictvím zaměstnanců, ale osobně. S tím zákonodárce ale nepočítal. Máme numerus clausus a v zákoně upraveny pracovní pozice zaměstnanců exekutora. V současné době působí v České republice 155 soudních exekutorů, kteří vykonávají exekuční činnost v bezmála 4,8 milionech exekucích. Průměrně by tak každý soudní exekutor musel sám administrovat 30 967 exekucí, což by při průměru 240 pracovních dnů v roce znamenalo, že musí denně vzít do ruky 129 exekučních spisů, což je za hranicemi fyzických možností člověka. O opakovaných úkonech ani nemluvě. Co z toho plyne? Zhroucení systému, průtahy v řízeních, odpovědnost státu za škodu.
Ústavní soud se sice v nálezu zabýval i otázkou omezení práva podnikat, avšak jen v rozsahu obecného vyložení podmínek, kdy k tomu dochází. Protože navrhovatel neprokázal příčinnou souvislost mezi snížením odměn a případným ztrátovým hospodařením exekutorských úřadů zatím, nebylo přistoupeno ke konkrétní kontrole ústavní konformity normy.
Vzhledem k tomu, že náklady na provádění exekuce rok od roku rostou, lze očekávat, že v řízení o individuální ústavní stížnosti bude dříve či později navrženo zrušení dotčených ustanovení samotným soudním exekutorem s argumentací, že jím vynaložené mzdové a jiné náklady jinak hrazené z odměny, nebyly pokryty soudním exekutorem vymoženou odměnou stanovenou v souladu s napadenými ustanoveními vyhlášky.
V takovém případě by již totiž neplatily závěry vyjádřené v plenárním stanovisku pl. ÚS st. 23/06, neboť riziko bezvýslednosti exekuce již nebude možné vyvážit neexistujícím nebo nepřiměřeně nízkým ziskem z úspěšné exekuce.
Ústavní soud rovněž nevysvětlil problematiku rozdílného přístupu k odměňování soudních exekutorů a insolvenčních správců. Pouhé konstatování, že „rozdílný přístup státu vůči soudním exekutorům na jedné straně a notářům a insolvenčním správcům na druhé straně má své rozumné důvody“, není způsobilé ospravedlnit skutečnost, že minimální odměna insolvenčního správce, který v řízení nevykonává rozhodovací činnost, je stanovena ve výši 22,5násobku minimální odměny soudního exekutora a jiná výdělečná činnost mu zakázána není.
Prosté setrvání Ústavního soudu na dosavadních stanoviscích bez zohlednění změny poměrů v posledních deseti letech, nepřiléhavé užití odkazu na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van der Mussele proti Belgii doprovázené neúspěchem navrhovatele v otázce absence prokázání příčinné souvislosti mezi snížením odměn exekutorů a hospodářským neúspěchem exekutorských úřadů vedly k tomu, že se Ústavní soud spíše omezil jen na konstatování, že norma byla přijata k tomu zmocněným orgánem, v mezích jeho pravomoci.
Otázka stanovení konkrétní výše minimální odměny soudního exekutora nebyla předmětným nálezem řešena, tudíž nebyla ani s konečnou platností uzavřena. Do budoucna lze tedy očekávat, že se na Ústavní soud budou obracet sami soudní exekutoři v konkrétních kauzách. Jejich motivace k podání účastnického návrhu na zrušení norem současně s ústavní stížností však bude značně omezena minimálním finančním přínosem úspěchu v individuální věci a ztrátou ve formě nepřiznané náhrady nákladů na zastoupení advokátem před Ústavním soudem. Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení předpisu tak může být úspěšná jen v případě, že soudní exekutor prokáže, že mu v důsledku aplikace napadených ustanovení vzniká ztráta natolik významná, že se pro něj exekuční činnost nadále ztrácí ekonomický smysl.
Lukáš Jícha
