Zákon o státní službě leží u ledu skoro již dvanáct let, nicméně v okamžiku, kdy prezident Miloš Zeman podmínil jmenování vlády Bohuslava Sobotky tím, že novela zákona o státní službě projde prvním sněmovním čtením, se stal politickou zbraní těžkého kalibru.

Ponechme nyní stranou evidentní protiústavnost prezidentova požadavku – prezident má sice právo premiérovy návrhy na jmenování konkrétních členů vlády odmítnout, nemá však právo kšeftovat se samotným jmenováním vlády, brát si ústavu za své rukojmí a ohrožovat tak samotný chod státu, ale právě naopak je povinen udělat vše pro to, aby doba, kdy zemi vládne vláda nedisponující důvěrou Sněmovny, byla minimální – a věnujme se samotnému zákonu o státní službě, resp. funkci generálního ředitele státní služby, kterou zákon zřizuje. Každý jistě zná postavu Sira Humphrey Applebyho z britského seriálu Jistě, pane premiére, a každý si domyslí, jak obrovskou mocí bude disponovat generální ředitel a také ten, kdo ho bude do funkce dosazovat, popř. ho z ní sesazovat.

Nyní leží ve Sněmovně hned dva návrhy novely služebního zákona. Den před Štědrým dnem loňského roku předložili svůj návrh poslanci ČSSD Sklenák, Tejc, Zaorálek, Sobotka, Hamáček a Chovanec (sněmovní tisk č. 71), který přes nesouhlas vlády prošel 13. ledna 2014 prvním čtením (tisk 71 – procedura) a formálně tak vyhověl prezidentovu vydírání.

Druhý návrh předložila Rusnokova vláda dne 21. ledna 2014 (sněmovní tisk 95) a v prvním čtení by měl být projednán na schůzi Sněmovny začínající 4. února (tisk 95 – procedura).

Kdo bude vybírat českého Sira Humphreyho?

Dnes platí, že „generálního ředitele a zástupce generálního ředitele na služební místo jmenuje a z tohoto místa odvolává prezident republiky na návrh vlády.“ (§ 53 odst. 2 zák. č. 218/2002 Sb., v platném, dosud neúčinném znění).

Podle poslaneckého návrhu by se toto ustanovení změnilo takto: „(2) Generálního ředitele a zástupce generálního ředitele na služební místo jmenuje vláda na funkční období 6 let ze státních zaměstnanců, kteří splňují předpoklady podle § 17 odst. 1 a § 42 odst. 1, a pracují ve státní správě alespoň po dobu 6 let. Generálního ředitele a zástupce generálního ředitele ze služebního místa odvolává vláda s předchozím souhlasem prezidenta republiky. Odvolání bez předchozího souhlasu je neplatné.“,

a podle vládního návrhu pak takto:

„(2) Generální ředitel a zástupce generálního ředitele jsou jmenováni do služebního poměru na dobu neurčitou. Službu na těchto služebních místech vykonávají po dobu 6 let. Jmenuje je a odvolává prezident republiky na návrh vlády.“.

Jen pro úplnost budiž doplněno, že všechny v zákoně uvedené pravomoci prezidenta republiky by byly, s odvoláním na čl. 63 odst. 2 a 3 Ústavy, tzv. pravomocemi kontrasignačními, t.j. k platnosti příslušných rozhodnutí by se vyžadoval spolupodpis předsedy vlády a odpovědnost za ně by nesla vláda jako celek.

V poslaneckém návrhu je oproti platné verzi patrna trojí snaha:

• zabránit tomu, aby generální ředitel přišel do státní služby zvenčí,
• omezit možnost jeho sesazení jmenováním na dobu určitou,
• odebrat tuto pravomoc prezidentu republiky a svěřit ji vládě – z prezidenta se má stát jen jakási pojistka proti možnému účelovému sesazení generálního ředitele.

Oproti tomu vládní návrh:

• ponechává jmenovací pravomoc prezidentu republiky vázanému návrhem vlády (a contrario nikoli návrhem pouze předsedy vlády),
• zpochybňuje podmínku, že generální ředitel nemá přijít zvenčí [1] (srovnání § 42 a § 42a vládního návrhu umožňuje výklad, že na generálního ředitele a jeho zástupce se vztahuje pouze „odvolávací“ § 42a, ale nikoli § 42, obsahující podmínky pro jmenování předsavených ve státní službě obecně),
• zavádí prapodivný právní institut jmenování generálního ředitele na neurčitou dobu 6 let.

Vládní návrh tedy znamená, že generální ředitel může do státní služby přijít zvenčí, může být odvolán i dříve než po 6 letech, ale ve služebním poměru může (ale nemusí) zůstat i po odvolání, zřejmě na nějakém (relativně) méně exponovaném úřednickém místě.

Uplatněme vliv opozice

Chceme-li generálního ředitele, který bude odolný vůči politickým tlakům, pak bychom měli požadovat, aby jeho výběr byl maximálně transparentní. To znamená jasně nastavit podmínky, jaké musí splňovat, zejména že musí již sám mít dlouholetou praxi ve státní službě, a jaké naopak splňovat nesmí, zejména že nesmí bezprostředně přijít z politiky. Stejně tak striktně je třeba nastavit podmínky pro případné předčasné odvolání generálního ředitele, resp. požadovat předtím nějakou proceduru obdobnou kárnému řízení. Tím se dostáváme k otázce možné vnější – nikoli nutně parlamentní a určitě ne exekutivní – veřejné kontroly generálního ředitele státní služby, kterou zákon rovněž nijak neřeší.

A konečně, je tady ještě ten prezident – vraťme se k němu ještě. Když zákon o státní službě před 14 či 13 lety vznikal, nikoho nenapadlo, že budeme jednoho dne prezidenta volit přímo. Prezident republiky tehdy měl v podstatě stejné pravomoci jako dnes, ale zcela jinou politickou legitimitu – zatímco dnes se opírá o přímou vůli voličů a politicky je proto zcela rovnocenným partnerem Parlamentu (jako celku, resp. jednotlivých komor) a stává se tak regulérním politickým hráčem reprezentujícím určité politické zájmy, v době vzniku zákona byla jeho politická legitimita od Parlamentu pouze odvozena a na politické scéně mohl reálně plnit role pouze někde mezi kladečem věnců a rozhodčím politických sporů.

Jako státní instituce bez vlastního politického programu proto tenkrát byl ideální i pro jmenování, resp. odvolání generálního ředitele státní služby. Dnes ale prezident takovou institucí již není, z důvodů shora uvedených, a proto je třeba hledat jiný způsob jmenování generálního ředitele státní služby, to jest takový, který by neponechával jmenování ani odvolání generálního ředitele výhradně v rukou exekutivy (tj. prezidenta + vlády) a umožnil vliv i parlamentní opozici. Ani platný zákon, ani poslanecký návrh a ani vládní návrh nic takového neobsahují a existuje tak riziko, že státní služba se jako celek stane pouhým přívěskem prezidentské kanceláře, zejména v situacích, kdy prezident bude koexistovat s vládou těšící se pouze důvěře prezidenta, nikoli však důvěře Sněmovny.

[1] srovn. též § 42 odst. 1 a § 42a vládního návrhu: § 42a pojednává o odvolání ze služebního místa představeného nebo zástupce představeného včetně generálního ředitele nebo zástupce generálního ředitele“, ale § 42 mluví obecně o jmenování „na služební místo „představeného nebo zástupce představeného“ bez další specifikace, tj. srovnáním obou ustanovení je možný výklad, že se na generálního ředitele a jeho zástupce se § 42 nemá vztahovat.