Zákonem č. 349/2023 Sb. došlo s účinností od 1.1.2024 ke změně dosavadního způsobu výpočtu platu soudců trvalým snížením platové základny z 3 násobku průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na 2,822 násobek. Opatření bylo zdůvodněno nezbytností reagovat na nepříznivou rozpočtovou situaci státu. V justici se objevují hlasy kritizující uvedené opatření[1], výzvy k hromadnému uplatňování nároků na doplatek nesníženého platu cestou civilních žalob; návrh na posouzení ústavnosti zákona č. 349/2023 Sb. v rámci tzv. kontrolní kontroly normy již míří k Ústavnímu soudu. Vláda naopak deklaruje připravenost zásahy do platů soudců obhájit.[2] O co v celé věci jde? Je opravdu namístě brojit proti snížení platů o necelých 6 %?
Nejprve zcela obecně. Plat soudců tvoří jednu z komponent tzv. záruk soudcovské nezávislosti, mechanismů zručujících nestrannost soudců, tedy jejich způsobilost vykonávat jádrovou soudcovskou činnost, jíž je rozhodování sporů a jiných právních věcí. Soudcovská nezávislost je funkčním předpokladem soudnictví, bez zachování nezávislého postavení by justice přestala být justicí v pravém slova smyslu. Plat soudců má být zakotven fixně, nezávisle na proměnných, nahodilých událostech, například na způsobu rozhodování soudců nebo na vnějších okolnostech, náladách a postojích zákonodárce. Plat přitom musí být nastaven v takové výši, aby materiální zabezpečení soudců odpovídalo jejich postavení ve společnosti. Uvedené teoretické vymezení stanovuje obecné zásady a mantinely, bezpochyby však umožňuje značné uvážení při koncipování konkrétní výše soudcovských platů.
Způsob stanovení platů soudců v České republice se vyvíjel, s účinností od 1.1.2004 je platová základna určena jako trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok (od 1.1.2021 platová základna zohledňuje mzdy v podnikatelské i nepodnikatelské sféře). Tato úprava odpovídá evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v České republice, neboť plat soudců koreluje s vývojem platů všech zaměstnanců v národním hospodářství.
Z uvedených obecných hledisek by se mohlo zdát, že stanovení platu soudců na 2,822 násobek průměrné mzdy zaměstnanců v národním hospodářství odpovídá standardům záruk soudcovské nezávislosti a nepředstavuje vybočení z mezí zaručujících soudcovskou nezávislost. K fundovnému řešení tohoto dilematu však nepostačuje samotné poměření výše předchozího a sníženého platu soudců, nýbrž uvedení souvislostí zásahů moci zákonodárné do materiálního zabezpečení soudců.
Zásahy zákonodárce do platového zabezpečení soudců jsou dvojího druhu – spočívají jednak ve snižování platů, jednak v tzv. „zmrazení“ platů, tj. v ponechání platů na úrovni stanovené pro předchozí období, ačkoli by podle „platového automatu“ mělo v následujícím roce dojít k růstu platů s ohledem na růst platů zaměstnanců v národním hospodářství. Ke snížení platové základy došlo prozatím čtyřikrát: Zákonem č. 418/2009 Sb. na 96 % platu soudců, zákonem č. 425/2010 Sb. na 2,5 násobek a zákonem č. 11/2013 Sb. na 2,75 násobek a naposledy zákonem č. 349/2023 Sb. účinným od 1.1.2024 na 2,822 násobek průměrné mzdy. Předchozí tři platové restrikce byly zrušeny Ústavním soudem.[3] Ke „zmrazení“ platů došlo pro roky 2003, 2004, 2008, 2009, 2010, 2021 a 2022. Zmrazení platů Ústavní soud shledal ústavně konfomním s tím ovšem, že původně jednoznačné přijetí nálezu se pro období roku 2008 – 2010 shledalo se čtyřmi disentními hlasy ústavních soudců. Z hlediska uvedených souvislostí a popisu způsobů a četnosti zásahů do platů soudců se zdá, že z pohledu zákonodárce je plat soudců nikoli fixně zákonem stanovenou veličinou, nýbrž pouhým doporučením závislým na momentální vůli zákonodárce, „trhacím kalendářem.“
V „platové“ judikatuře Ústavní soud vymezil předpoklady možné platové restrikce do platů soudců. Zásah do platu musí být výjimečným opatřením reflektujícím ekonomickou realitu státu (deficit státního rozpočtu, míru zadlužení). Výjimečnost se přitom posuzuje nejen ekonomickou situací státu, ale i předchozími platovými restrikcemi vůči soudcům, stejně tak i celkovým stavem materiálního zabezpečení soudců (daňovými hledisky, zabezpečením v nemoci). I za splnění těchto předpokladů musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy. Platová restrikce se musí týkat všech skupin veřejných zaměstnanců, nikoli selektivně soudců. Zákonodárce je povinen konkrétní přijímanou platovou restrikci projednat s reprezentanty moci soudní, za něž považuje Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud. Zákonodárce je povinen zásah do platů soudců řádně odůvodnit, včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu.
Jak se z tohoto pohledu jeví snížení platů soudců provedené zákonem č. 349/2023 Sb.? Uvedená restrikce je zdůvodněna lakonicky „nezbytností stabilizace veřejných rozpočtů.“ Důvodová zpráva neobsahuje žádné údaje umožňující věcné posouzení přijatého řešení, obsahuje jen slovní obraty cyklicky se objevující v důvodových zprávách předchozích. Nezmiňuje se o způsobu projednání návrhu zákona s představiteli justice, neobsahuje popis zásahů do platů ostatních veřejných zaměstnanců. Důvodová zpráva ignoruje specifikum postavení soudce, kdy platy soudců jsou stanoveny fixní částkou a na rozdíl od státních úředníků, poslanců či senátorů je nelze navyšovat přiznáváním žádných odměn, přičemž možnost dosahování jiných příjmů je pro soudce značně omezena. Pomíjí, že materiální zabezpečení soudců je přímo navázáno na vývoj platů v národním hospodářství a zakládá solidaritu soudců s ostatními zaměstnanci. Platová restrikce v soustavě předchozích platových opatření tak činí soudce fakticky solidárními výlučně v situaci poklesu mezd bez přímé úměry k růstu platů v národním hospodářství. Neobstojí ani argumentace špatným stavem veřejných financí, neboť podle údajů Českého statistického úřadu míra zadlužení sektoru vládních institucí meziročně poklesla o 0,7 p. b. na 44,5 % HDP, což Českou republiku řadí k těm méně zadluženým členským zemím Evropské unie. V posledním čtvrtletí roku 2023 přitom došlo mezičtvrtletně k růstu HDP o 0,2 %. Zásah do platu soudců zcela ignoruje fakt, že v minulosti došlo opakovaným „mrazením“ a snižováním platů soudců k významným úsporám státního ropočtu na úkor materiálního zabezpečení soudců. S ohledem na uvedené lze dovodit, že platovou restrikcí účinnou od 1. 1. 2024 ve vztahu k soudcům byla i s ohledem na četnost, svévoli a opakovanost předchozích zásahů porušena ústavně zaručená zásada nezávislosti soudní moci.
Lze usuzovat, že zákonodárce si byl protiústavnosti platové restrikce vůči soudcům sám vědom. Jak jinak si vysvětlit naprostou absenci řádného odůvodnění platové restrikce i skutečnost, že s účinností od 1.1.2024 současně se snížením platů soudců zákonodárce nově navázal platy poslanců a senátorů přímo na platy soudců? Do roku 2023 byl přitom plat poslanců a senátorů oddělen od platu soudců a činil 2,5 násobek průměrné mzdy. Případný zásah Ústavního soudu spočívající ve zrušení novely zákona o platu vůči soudcům se nyní přímo promítne i do platu poslanců a senátorů a způsobí automaticky jeho zvýšení. Navenek demonstrované úsilí o snížení vlastních platů se v této souvislosti jeví jako pokrytecký alibismus.
Dosavadní judikatura Ústavního soudu[4] založila nemožnost zpětného doplacení platu, tedy přiznání rozdílu mezi protiústavně sníženým platem a platem nepodléhajícím restrikci. Domnívám se, že kontext a způsob přijetí aktuální platové restrikce představuje důvod odchýlení se od této praxe. Uvedené opatření Ústavního soudu vycházelo z teze o ochraně státního rozpočtu nepředvídaným zásahem, který by nutně vedl k dalšímu růstu napětí mezi společností a soudci. Uvedená výjimka z jinak platných derogačních účinků nálezů Ústavního soudu ve vztahu mezi jednotlivcem a státem podle mého názoru již v kontextu s přijatou platovou restrikcí nemůže obstát. Jak vyplývá např. z výroční zprávy Nejvyššího kontrolního úřadu k hospodaření státu v roce 2021, opakované deficity státních rozpočtů působí ve významné míře svým hospodřením stát; „…téměř 90 procent meziročního nárůstu celkových výdajů loňského státního rozpočtu nesouviselo s výdaji vynaloženými v souvislosti s bojem proti pandemii nemoci covid-19. Celkové výdaje v roce 2020 meziročně vzrostly o 291 miliard korun na celkem 1 842,9 miliardy korun. Minimálně 147 miliard korun ale nesouviselo přímo s pandemií nemoci covid-19.“ Opakované přijetí teze o nepřípustnosti zpětného doplacení platu, který byl protiústavně snížen, by nadále ponechávalo zákonodárci možnost cyklicky „ušetřit“ jednoduchým způsobem prostředky státního rozpočtu a přenášet opakovaně odpovědnost za vlastní selhání při hospodaření se státním rozpočtem na představitele moci soudní. V důsledku by přispělo ke snížení autority nálezů Ústavního soudu na rověň akademických úvah a k nekonečné sérii žalob, ústavních stížností a vyjednávání mezi představiteli moci soudní a exekutivou a opět by odvedlo pozornost od skutečných problémů, které provázejí českou justici.
Skutečná zaplacená cena platové restrikce provedené zákonem č. 349/2023 Sb. tedy nespočívá v ničem jiném, nežli v oslabení justice a v ohrožení vnímání státu jako entity respektující omezení vyplývající z judikatury Ústavního soudu vymezující principy fungování demokratického právního státu. Všem dotčeným představitelům moci soudní, soudcům, podle mého názoru nezbývá, nežli se proti uvedené svévoli jasně vymezit uplatněním nároků soudní cestou, a to pokud možno v co nejširší míře.
Štěpán Klapka
[1] viz např. slova předsedy Nejvyššího správního soudu či předsedy Soudcovské unie
[3] nálezy Pl. ÚS 12/10, Pl. ÚS 16/11 a Pl. ÚS 28/13
[4] nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13 a Pl. ÚS 20/15
