Poznámka k nálezu Ústavního soudu ze dne 17.ledna 2024 sp.zn. Pl. ÚS 30/23:

Z nálezu Ústavního soudu ze dne 17.ledna 2024 sp.zn. Pl. ÚS 30/23 a dikce jeho odůvodnění (zejm. z bodů 80 – 99 odůvodnění) plyne otázka zásadní pro možnost vyhlášení stavu legislativní nouze a tedy i následně pro právní jistotu v budoucnosti, a to tato:

Může být schodek považován za škodu?

K otázce interpretace pojmu „hrozící značné hospodářské škody“ ve smyslu § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „Jednací řád“) se vyjadřuje odůvodnění nálezu takto:

   87. Jde-li o pojem „škoda“, podle názoru Ústavního soudu vyjádřeného v bodu 17 nálezu ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 nejde o škodu v (civilně) právním smyslu, ale je třeba ji chápat v „širších politických konsekvencích“. Za hospodářskou škodu tak lze považovat i zásadní zhoršení stavu veřejných financí, tj. takové, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky (např. využitím rezerv, rozpočtovými škrty či přesuny), aniž by tím zároveň ohrozil plnění i jiných společensky významných úkolů.

 „Zásadní zhoršení stavu veřejných financí“ podle názoru Ústavního soudu konkrétně spočívalo v tomto případě ve zvýšení schodku státního rozpočtu, k němuž by bez přijetí ústavní stížností napadeného zákona došlo.

 Pojem „schodek“ je pojmem účetním, pro posouzení jeho obsahu lze odkázat např. na webové stránky Národní ekonomické rady vlády, z nich cituji toto:

„Schodek/přebytek veřejných rozpočtů (sektoru vládních institucí). Pokud jsou výdaje veřejných rozpočtů za sledované období (zpravidla jeden kalendářní rok) vyšší než jejich příjmy, vzniká rozpočtový schodek – jinak zvaný též deficit, v opačném případě vzniká přebytek. Aby sektor vládních institucí pokryl schodkové hospodaření, musí se zpravidla ještě více zadlužit. Pro přesnější vyjádření toho, jak vládní instituce hospodaří, je vhodné kromě absolutní výše schodku sledovat také poměr schodku vůči hrubému domácímu produktu (HDP). To umožňuje provádět porovnávání vývoje hospodaření jak v čase, tak i mezi jednotlivými zeměmi.“

Z toho vyplývá, že standardní chápání pojmu „schodek státního rozpočtu“ nemá se standardním chápáním pojmu „škoda“ nic společného a nelze je sebeméně zaměňovat.

Relevantní část Ústavním soudem zmíněného nálezu ze 7.9.2010 sp. zn. Pl.ÚS 12/10 zní takto:

„Rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích“.

K tomu je vhodné dodat, že ve zmíněném případě Ústavní soud rozhodoval ve věci restrikcí platových náležitostí soudců, napadené zákonné ustanovení zrušil z více důvodů a řešil především zásadní otázky moci soudní.

„Širší politické konsekvence“, o něž se opřel Ústavní soud v obou výše citovaných nálezech, nejsou vymezeny ústavním pořádkem ani právem jednoduchým. V nálezu z r. 2010 takové konsekvence shledal v ochraně řádného výkonu moci soudní, v r. 2023 pak v předcházení narůstání schodku státního rozpočtu. „Širší politické konsekvence“ byly tedy shledány ve zcela odlišných oblastech a zjevně je tedy možné, aby v budoucnu tato argumentace byla použita ke konstrukci existence hrozící hospodářské škody v případech ještě odlišnějších.

Zákon č. č. 90/1995 Sb. není součástí ústavního pořádku, je zákonem z oblasti „práva jednoduchého“. Pojem „škoda“ je pojmem především občanskoprávním, v r. 1995 vycházejícím ze zákona č 40/1964 Sb., vyloženým mnoha judikáty a bohatou literaturou. Toto chápání pojmu škoda pak prochází napříč celým právním řádem, v mnohém je základem např. i pro oblast práva trestního. Přívlastek „hospodářská(é) při standardním chápání pojmu škoda znamená pouze to, že zákonodárce pojem škody pro účely podmínek zkráceného legislativního procesu omezil. Není žádný důvod se domnívat, že by snad mohl chtít ten důsledek, že v tomto případě bude pojem „škoda“ znamenat něco odlišného než v jiných případech práva jednoduchého. Pokud by něco takového zamýšlel, tak by bezpochyby použil jiný, nezaměnitelný pojem.

Dále je třeba uvést, že pojem „škoda“ byl po vydání nálezu Ústavního soudu z r. 2010 nově vymezen zákonem č. 89/2012 SB, občanský zákoník, v rámci úpravy závazků z deliktů, konkrétně takto:

㤠2894

(1) Povinnost nahradit jinému újmu zahrnuje vždy povinnost k náhradě újmy na jmění (škody).“

Jelikož Jednací řád a Občanský zákoník jsou právními předpisy stejné právní síly a Občanský zákoník nabyl účinnosti později, lze se domnívat, že tak došlo k nepřímé novelizaci Jednacího řádu, co se týče pojmu „škoda“, přičemž adjektivum „hospodářské“ v Jednacím řádu, obsahově se blížící „újmě na jmění“ je pravděpodobně již obsolentní.

Jedním ze základních principů právního státu a ústavnosti je princip právní jistoty vyžadující mimo jiné, aby stejné právní instituty, pokud nejsou výslovně pro určité účely vymezeny samostatně, měly také totožný právní obsah, a to napříč celým právním řádem. To je také nezbytné z pohledu předvídavosti práva. V daném případě ovšem Ústavní soud zavedený standardní pojem (hospodářská) škoda vyložil zcela jinak, přičemž pro jeho aplikaci v oblasti Jednacího řádu resp. úpravy zkráceného legislativního procesu použil právem neupravené „širší politické konsekvence“ zcela neurčitého obsahu, za něž by v budoucnu jiná politická reprezentace mohla považovat něco i zásadně jiného. Něco takového je podle mého názoru principiálně chybné a pro budoucnost hazardní.

Správnosti výkladu Ústavního soudu nenasvědčuje ani obecně přijatá (mj. i legislativní) zásada, že jeden právní pojem má znamenat jednu věc (institut). I z tohoto důvodu by nemělo být přijatelné pouhým adjektivem změnit význam pojmu (zde škoda) na význam jiný (např. schodek).

A co s tím?

Z hlediska právní jistoty v budoucnosti by podle mého názoru bylo nejlépe zkrácený (eventuálně celý) legislativní proces v parlamentu co nejdříve upravit zákonem ústavním.

Petr Topinka