Jaké jsou nejčastější právní překážky u realizace staveb týkajících se energetiky? Zajímavé judikáty z oblasti územního plánování a vyvlastňovacích řízení na sympoziu České justice a Ekonomického deníku Právo v energetice představila předsedkyně senátu Krajského soudu v Praze Lenka Bursíková.
Problémy s regulacemi u územního plánování ilustrovala soudkyně Bursíková na aktuálním rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) z července 2023 (č. j. 1 As 301/2021-150), který se týkal Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje. Soud tímto rozsudkem zrušil část zásad, které prakticky zakazovaly výstavbu jakýchkoliv vysokých větrných elektráren na území celého kraje.
„NSS dospěl k poměrně zásadnímu závěru, a to nejen ve vztahu k větrným elektrárnám, ale ke všem stavbám strategické infrastruktury obecně. Tedy že kraj sice může stanovit přísnější podmínky pro regulaci určitých aktivit, nežli stanoví zákon vydaný k ochraně stejných hodnot, pokud dospěje k závěru, že zvláštní podmínky jeho území vyžadují intenzivnější ochranu, ale nemůže plošně zcela vyloučit jiné legální aktivity či stavby, které jsou v tomto případě navíc ve veřejném zájmu“ vysvětlila soudkyně.
O jaké podmínky může jít?
Podle jednoho z dřívějších rozsudků NSS, ze kterého judikát vychází, nelze bez dalšího stanovit, že by stavba větrných elektráren a priori a zcela automaticky naplňovala veřejný zájem – vždy bude záležet na konkrétní situaci a konkrétním poměru „nákladů“ a „výnosů“ takového záměru z pohledu aktuálně vnímaného veřejného zájmu (rozsudek ze dne 13. 1. 2017, 2 As 207/2016-46). Obecně zde existuje veřejný zájem na ochraně přírodních hodnot, kulturně‑historických hodnot a krajinářsky cenných oblastí, ten se ale střetává s veřejným zájmem na výrobě obnovitelných zdrojů energie a nahrazení výroby z fosilních paliv. „Musí se tedy vyvažovat konkrétní poměr „nákladů a výnosů“ ve smyslu aktuálně platných nebo rozhodných veřejných zájmů,“ dodala Lenka Bursíková.
Čtěte také: Šimka: Regulace jaderné energetiky je v zajetí politické a ekonomické nejistoty
Samosprávy si mohou nad rámec zákona zpřísnit nějakou regulaci nebo nějakou legální aktivitu zakázat, ale nesmí to vést k tomu, že by se touto regulací fakticky rozdrobil jednotný právně ekonomický prostor na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla (viz také rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2011, 7 Ao 2/2011‑127, č. 2497/2012 Sb. NSS).
V různých regionech mohou být stanoveny různé (různě přísné) podmínky pro regulaci stavebních aktivit. Tato regulace však musí mít objektivně existující důvod, který bude vycházet z takových podmínek daného regionu, jimiž se tento liší od jiných regionů nebo od „průměrného“ stavu z pohledu celostátního. „V tomto případě se to Ústecký kraj snažil odůvodnit tím, že místní krajina je vlivem dlouhodobé činnosti člověka změněna natolik, že by se zde již něco velkého jako větrné elektrárny stavět nemělo. NSS namítl, že již existující průmyslová zatíženost kraje sama o sobě nemůže odůvodnit absolutní zákaz výstavby větrné elektrárny v určitých oblastech“, uvedla soudkyně s tím, že NSS vyslovil, že výroba elektrické energie a energetická soběstačnost jsou veřejnými zájmy, a nelze proto odhlížet od toho, že když máme na stole tyto dva veřejné zájmy a chceme utlumovat výrobu elektrické energie z fosilních paliv, takže ničím tato výroba nahrazena nebude.
Vymezení v zásadách územního rozvoje bylo velmi kategorické a bez podmínek. V Zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje byly zákazy stanoveny i pro různá chráněná území či přírodní parky a NSS upozornil na to, že už samotná ochrana těchto míst prostřednictvím jiných nástrojů, zejména prostřednictvím zákona o ochraně přírody a krajiny, který stanoví velmi přísné podmínky, ze kterých se dá na těchto územích stavět, je dostatečná, a není tedy třeba ji zpřísňovat v zásadách územního rozvoje.
Veřejný zájem na ochraně přírodních hodnot, kulturně‑historických hodnot a krajinářsky cenných oblastí nebude mít stejnou váhu v územích, kde už jsou větrné elektrárny v provozu, jako v územích, která jsou jakoukoliv činností netknutá. „Když už na místě nějaká větrná elektrárna je, tak rozhodně ta oblast nemůže být stejně regulována, jako oblasti, kde zatím nic takového nestojí a z pohledu krajinného rázu krajina není ještě žádným způsobem dotčena“, vysvětlila Lenka Bursíková.
Elektrárna je vždy odněkud vidět
Jako další zmínila soudkyně případ větrných elektráren v Olomouckém kraji (rozsudek NSS ze dne 10. 2. 2023, č. j. 6 As 182/2021-54). Jednalo se o návrh spolku Nízký Jeseník, kterému se nelíbilo, že v zásadách územního rozvoje došlo k vypuštění podmínky, že při výstavbě větrných elektráren mají být naplněny regulativy dle územní studie. Ta mimo jiné vyžadovala, aby z vyhodnocení vlivu větrných elektráren na krajinný ráz bylo zřejmé, že se nebudou negativně pohledově projevovat v průhledech na chráněná území a v průhledech z těchto území. Tuto podmínku podle NSS není možno vyložit kategoricky tak, že zakazuje, aby byly postaveny větrné elektrárny, které budou jakkoliv viditelné z chráněných území či při pohledu na ně. Takový kategorický zákaz podle NSS územní studie nemohla zakotvit, neboť obdobný absolutní přístup judikatura odmítá (rozsudek ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011-127 či nález ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12). „Odlišný přístup by znamenal, že by elektrárna nesměla být odnikud vidět, což by znamenalo faktický zákaz výstavby elektráren, protože ta bude vždy odněkud vidět“, vysvětlila soudkyně.
Ta se dále ve své prezentaci věnovala vyvlastnění resp. nucenému omezení vlastnického práva věcnými břemeny, a to zejména v souvislosti s energetickým zákonem. Ten stanoví, že se výroba, přeprava, distribuce a další činnosti související s energiemi uskutečňují ve veřejném zájmu a stejně tak se ve veřejném zájmu zřizují stavby související s těmito činnostmi. Energetický zákon proto pro určité případy zavádí možnost odejmout nebo omezit vlastnické právo k pozemku nebo ke stavbě podle zákona o vyvlastnění. „Komplikuje se to tím, že byť zákon říká, že provozování energetické distribuční soustavy je ve veřejném zájmu, tak to samo o sobě neznamená, že kdykoliv chci dělat něco, co souvisí s energetickou soustavou, tak jde o veřejný zájem a mohu vyvlastňovat“, dodala Bursíková. I zde soudy dovodily, že je potřeba hodnotit každý individuální případ a poměřovat veřejný zájem.
Skutečnost, že distribuční soustava elektrické energie je ex lege zřizována a provozována ve veřejném zájmu, tedy nemá vliv na povinnost „v každém jednotlivém případě individuálně a odůvodněně poměřovat, zda tento veřejný zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, či nikoliv“ (rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2021, 2 As 317/2020‑41).
Soudkyně dále zmínila rozsudek ze dne 29. 11. 2023, č. j. 7 As 177/2023-29, kterým NSS zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, neboť se nedostatečně zabýval právě poměřováním veřejného zájmu souvisejícího se stavbou energetické infrastruktury a vlastnického práva vyvlastňovaného. NSS nutnost vážení těchto zájmů demonstroval na otázce, kterou uložil v dalším řízení řešit krajskému soudu, tedy zda je možné výstavbu 10 rodinných domů považovat za projekt, který je zájmem podstatné části společnosti a směřuje k obecnému blahu, tedy za projekt realizovaný ve veřejném zájmu, který by převážil nad ochranou vlastnického práva jednotlivce, které má být omezeno? Věc zatím nebyla skončena.
Vyvlastňování a strategická infrastruktura
Co se týká vyvlastňování podle zákona o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury, zde až donedávna panovala určitá nejistota ohledně existence povinnosti ve vyvlastňovacím řízení posuzovat, zda zde je možnost realizovat stavbu jinak, tedy tak, aby nebylo třeba zasahovat do vlastnického práva. „NSS v rozsudku ze dne 7. 6. 2023, č. j. 2 As 181/2023-57 s poukazem na svou dřívější judikaturu uzavřel, že ve vyvlastňovacím řízení už prostor pro posuzování nějakých alternativních variant není a musí se to řešit v rámci povolovacího procesu. Pokud měl vlastník pozemků námitky vůči trase stavby, měl je uplatnit v územním řízení“, uvedla Lenka Bursíková.
Ve skutečnosti bylo podle Bursíkové hlavním cílem tohoto rozsudku druhého senátu „dovysvětlení“ či upřesnění závěrů rozsudku ze dne 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020‑66, podle kterého je vyvlastňovací úřad povinen vypořádat se při posouzení nezbytnosti vyvlastnění mimo jiné s tím, zda nelze místo vyvlastnění využít jiné variantní řešení, které by při srovnatelném naplnění veřejného zájmu méně zasáhlo do práv dotčených subjektů. Na první pohled je závěr odlišný, nicméně druhý senát v rozsudku z loňského roku vysvětlil, že v případě řešeném šestým senátem byla situace velmi specifická. Byla zpracována variantní projektová dokumentace, a to přímo vyvlastnitelem, vyvlastňovaný nedostal odpověď na to, proč nakonec nebyla zvolena alternativní varianta, ke které byla také zpracována projektová dokumentace apod.. To nelze srovnávat se situací, kdy bylo uplatněno toliko „laické tvrzení“ ohledně možného odlišného řešení. V takovém případě nemá vyvlastnitel povinnost zabývat se možnými variantami řešení.
Jako poslední Bursíková zmínila čerstvý rozsudek č. j. 7 As 249/2022-28 z ledna letošního roku. Ani podle něj vyvlastňovací orgány nemají povinnost podrobně vyhodnotit každou v úvahu přicházející alternativní trasu či umístění veřejně prospěšné stavby, ale přesvědčivě zdůvodnit, z jakých důvodů nelze realizovat kvalifikovaný relevantní návrh konkrétního alternativního řešení (zvláště pak lze‑li podle tohoto návrhu využít stejně dobře pozemků státu, obce, vyvlastnitele, respektive subjektů, u kterých lze presumovat zájem na vybudování dané veřejně prospěšné stavby). Nemusí se přitom nutně jednat o návrh zpracovaný formou projektové dokumentace. Ve vyvlastňovacím řízení se tak povinnost posuzovat varianty řešení bude odvíjet též od otázky, do jaké míry je předložený alternativní návrh kvalifikovaný (nekvalifikovaným návrhem nebude třeba se zabývat). Požadavek na míru kvalifikovanosti návrhu by pak měl sledovat povahu stavby.
Eva Paseková
Symposium Právo v energetice se konalo za laskavé podpory společností PRE a EDF. Na České justici a Ekonomickém deníku brzy přineseme další reportáže z celé akce.
