Rozmohl se nám v Parlamentu takový nešvar. K zákonům dotýkajícím se energetiky jsou úspěšně i neúspěšně přilepovány nesouvisející pozměňovací návrhy. Usnadnění těžby lithia k zákonu o transevropské dopravní síti; zařazení velkých obnovitelných zdrojů do veřejné technické infrastruktury k zákonu o střešních elektrárnách; nová daň na fosilní paliva v novele ke komunitní energetice. Nejde přitom o to, jestli jsou navrhované změny žádoucí (alespoň v některých případech jsem přesvědčen o tom, že ano), ale jestli je v demokracii přijatelné soustavně obcházet tolik potřebnou věcnou debatu o proměně energetiky skrz zadní vchod do Poslanecké sněmovny.
Přílepky jako příležitost obejít státní správu
Problém přílepků samozřejmě není nový. Techniku si v samostatném českém státě osvojilo zákonodárstvo snad ze všech politických stran, aby propašovalo bez větší pozornosti třeba změnu poplatků za videoloterijní terminály do novelizace zákona o podpoře sportu nebo úpravu pravidel na pozemních komunikacích do vinařského zákona.
Podobným pozměňovacím návrhům připojeným ke zcela nesouvisejícím zákonům se říká „divocí jezdci“ (wild riders). Praxe při schvalování energetické legislativy se od nich částečně liší. Připomeňme si novelu energetického zákona na sklonku volebního období předchozí vlády. Tehdejší ministr průmyslu a obchodu (a dopravy) Karel Havlíček jím předložený zákon v Poslanecké sněmovně uvedl slovy: „Kdybych ho měl velmi zjednodušeně shrnout do tří bodů, tak první by se nepochybně týkal Energetického regulačního úřadu, druhý zemního plynu a třetí toho, čemu říkáme energošmejdi.” (stenozáznam 26. 1. 2021).
Když byl zákon ve druhém čtení, tehdejší opoziční poslanec Marian Jurečka načetl pozměňovací návrh zavádějící obchod s ukládáním energie jako nový druh podnikání. Přestože podnikání s akumulací do energetického zákona věcně spadá, o svého druhu “legislativního jezdce“ určitě šlo. Pozměňovací návrh zjevně sledoval účel, který nijak nesouvisel s účelem původního návrhu zákona, což je praxe, kterou v tzv. přílepkovém nálezu odsoudil Ústavní soud (Pl. ÚS 77/06). Ten se ovšem energetickým zákonem zabývat nemusel, protože Jurečkův návrh ve sněmovně podporu nezískal.
Co je na přílepcích podle Ústavního soudu špatně? Tak předně narušují právní jistotu. Osobu, která hledá novou právní úpravu provozu na silnicích, by nenapadlo listovat v materiálu, který novelizuje zákon o vinohradnictví. Stát nemůže čekat, že se občanky a firmy budou řídit chaotickým a nepřehledným právem. Jak ale bylo řečeno, Jurečkův návrh s energetikou souvisel. To nás přivádí k druhému důsledku poslaneckého „lepení“. Přílepky totiž znemožňují odbornou a demokratickou diskuzi o tak sporných tématech, jako je Zelená dohoda pro Evropu. Než se k tomuto bodu vrátím níže, chci ukázat, že nešlo o ojedinělý případ. Jeden známý se týká tzv. „Lex OZE 1“.
“My jsme toho využili”
Lex OZE 1 připravila Fialova vláda v reakci na energetickou krizi způsobenou ruskou invazí na Ukrajinu. Návrh měnil stavební zákon a energetický zákon tak, aby „snížil administrativní požadavky pro výstavbu a provoz OZE a zefektivnil procesy na úrovni státní a veřejné správy” (z důvodové zprávy). Pozměňovací návrh poslanců Adamce a Müllera doplnil do původního materiálu pravidlo, podle kterého by se velké obnovitelné zdroje nad 1000 kWp výkonu nově posuzovaly jako veřejná technická infrastruktura a jako takové se nemusely výslovně předvídat v územně plánovací dokumentaci. A bylo by to v plném souladu s ideou původního návrhu, kdyby ten necílil na zjednodušení povolování malých fotovoltaik (do 50 kWp) výkonu a jen v zastavěném území. „Stávající energetický zákon nedostatečně reaguje na potenciál využívání obnovitelných zdrojů pro zajištění pokrytí vlastní spotřeby elektřiny,“ uvedl ministr Síkela důvody návrhu.
Jinými slovy, veškeré analýzy a celé dosavadní připomínkové řízení se týkaly výroben elektřiny s docela jiným zásahem do právem chráněných zájmů než v krajině postavené obnovitelné zdroje. Pravdou je, že Jednací řád Poslanecké sněmovny takové změny, které „rozšiřují“ části původního návrhu, dovoluje (srov. výrok poslance Adamce v rozpravě: „původní návrh vlastně počítal s tím, že se zvedá výkon na těch 50 kilowatt, že nebudete potřebovat ani územní rozhodnutí, ani stavební povolení. My jsme toho využili s tím, že jsme vlastně dali další věci“).
Na druhou stranu, nepřekračuje už takto významná a dosud kontroverzní změna intenzitu původního návrhu způsobem, který vybočuje z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům? Aniž by prošel posouzením dopadů regulace a standardním připomínkovým řízením, natož širší společenskou diskuzí, návrh byl Hospodářským výborem podpořen a sněmovnou schválen.
Proč zrovna v energetické legislativě?
Návrh poslanců Adamce a Müllera výslovně prohlásil, že je podporován zájmovými sdruženími v oblasti energetiky a průmyslu. Je veřejným tajemstvím, že v obdobných případech návrhy píší samotné svazy, které jsou unavené z neschopnosti Ministerstva průmyslu a obchodu připravit za posledních pět let tolik potřebnou komplexní novelu energetického zákona, obecně pak transponovat klíčového součásti unijního práva. Obchodní společnosti, které za svazy stojí, vidí před sebou okno jedinečných byznysových příležitosti (ať už jde o výstavbu obnovitelných zdrojů, těžbu lithia nebo trh s ukládáním energie), které se s ukončením podpory investic z Modernizačního fondu, Inovačního fondu, Nástroje pro oživení a odolnost a dalších unijních fondů během několika let uzavře. Jen samotná skupina ČEZ chce do roku 2030 postavit solární elektrárny za 90 miliard korun.
Ve stejném období mají vzniknout i první kilometry vysokorychlostních tratí podpořené z peněz EU. Česku nyní reálně hrozí, že o evropské miliardy přijde, pokud strategickým investicím nedá zelenou. Hluboká diskuze o veřejném zájmu a jeho sladění s potřebami místních komunit přitom není něco, v čem bychom v Česku historicky vynikali.
O to horší jsou podmínky pro takovou diskuzi v krátkém časovém rámci a v atmosféře plné nedůvěry sycené neschopnosti politické reprezentace a dezinformacemi v masmédiích. Za takové situace může mít autor pro sponzory přílepků pochopení. Po neúspěšných pokusech přesvědčit v krátkém čase ty, kteří nejsou schopni ekosystémového myšlení a zakládají svůj odpor k připravovaným projektům a novým technologiím na dojmech a excesivních očekáváních (to se týká všech úrovní, od malých vesniček po zákonodárnou moc), sponzoři přílepků na dialog jednoduše rezignovali.
“Napsali to na ČEZu”
Alespoň tak působí i pozadí novely liniového zákona, které slovy poslance Kolovratníka „napsali na ČEZu“ a které měl načíst rovněž poslanec Adamec. Kontroverzním pozměňovacím návrhů se už věnovala Petra Kolínská a Zelený kruh.
Cílem vládních poslanců je naroubovat na poměrně nudnou technickou novelu liniového zákona změny, které by usnadnily povolování některých strategických staveb, jako jsou jaderné elektrárny nebo lithiové doly, na kterých má skupina ČEZ svůj zájem. Pokud by ČEZ návrh tlačila standardní cestou, nepochybně by narazila na zásadní připomínky (k jejich vypořádání je potřeba souhlas připomínkového místa) ministerstev, krajů, na námitky nedostatků dopadové studie a další překážky zdržující od byznysu. Je mnohem jednodušší počkat si na vhodnou příležitost v Poslanecké sněmovně a nechat návrh předložit až tam a s pomocí koaliční většiny jej i schválit (jak se i stalo; tisk je nyní v Senátu).
Stejný materiál využil ministr dopravy Kupka k tomu, aby obešel výtky obcí, krajů a Ministerstva pro místní rozvoj při územním plánování vysokorychlostních tratí pozměňovacím návrhem zavádějícím zmocnění Ministerstvu dopravy k vydání tzv. dílčího územního rozvojového plánu. Územní rozvojový plán je nový nástroj územního plánování s celostátní působností, kterým má Ministerstvo pro místní rozvoj řešit střety veřejných zájmů při umísťování staveb republikového významu jediným dokumentem. Zákon jasně stanoví, jak se územní rozvojový plán tvoří a schvaluje. Ministerstvo pro místní rozvoj ale s jeho přípravou ještě nezačalo. Ministerstvo dopravy si chce proto vydat vlastní dokument, kterým o různých zájmech při výstavbě nových železnic rozhodne samo.
V tuto chvíli to vypadá, že obdobnou úhybnou taktiku využije i Ministerstvo životního prostředí při výběru lokalit tzv. akceleračních zón pro urychlení výstavby obnovitelných zdrojů energie. I zde bude nejdřív potřeba vydat zákonné zmocnění, patrně příští rok. Doputuje tento návrh do Poslanecké sněmovny předním vchodem, anebo opět tím zadním? Přístup Ministerstva průmyslu a obchodu k výběru lokalit pro těžbu strategických surovin nasvědčuje tomu, že by to opět mohl být ten zadní; novela liniového zákona totiž počítá s tím, že vymezení jednotlivých ložisek stanoví formou nařízení vláda, aniž by do toho mohly vstupovat obce nebo dotčení vlastníci nemovitostí.
Promyšlený a projednaný návrh stojí hodně času
Poslední přílepek k technické legislativě se týká „Lex OZE 2“. Materiál čerstvě schválený v Poslanecké sněmovně má v České republice zavést komunitní energetiku. Mezi pozměňovacími návrhy v dolní komoře týkajícími se energetických společenství a povinností distributorů energie však vystupoval návrh poslance Václava Krále, který usiloval o zvýšení ekologických daní na uhlí a plyn spalované v lokálních topeništích.
I návrh, který přichází od předsedy představenstva budějovických tepláren (které by ze změny těžily), si zaslouží být v demokratických tělesech diskutován, avšak i v tomto případě šlo spíše o novou zákonodárnou iniciativu než o snahu vylepšit komunitně-energetický návrh zákona Ministerstva průmyslu a obchodu. Abychom mohli o kvalitách takového návrhu vést informovanou debatu, bylo by vhodné, aby obsahoval podrobnou studii jeho předpokladů, dopadů a rizik. To není něco, co se v legislativním procesu od pozměňovacích návrhů očekává. Vychází to z ústavně-právního dělení rolí.
Pomalé schvalování zákonů má někdy dobré důvody
Právo předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně náleží v České republice poslancům a poslankyním, Senátu, vládě a krajským zastupitelstvům (čl. 41 odst. 2 Ústavy). Zdaleka nejvíce návrhů u nás předkládá vláda. To dává smysl, protože jen ta je tvořena sborem politiků s důvěrou Poslanecké sněmovny a specializovaným úřednickým aparátem. Příprava vládních novel se řídí Legislativními pravidly, na jejichž dodržování pomáhá dohlížet Legislativní rada vlády. Přestože kvalita návrhů přicházejících z různých ministerstev do Strakovy akademie se liší, všechny musí alespoň usilovat o dojem dokonale promyšlených reforem.
Úředníci a úřednice specializovaní/é vždy na konkrétní agendu musejí podle Legislativních pravidel přiložit k návrhu důvodovou zprávu a zhodnotit hospodářské, sociální či bezpečnostní dopady, dopady na rovnost žen a mužů, korupční rizika či soulad návrhu s ústavou a mezinárodními závazky. K většině návrhů zákonů je povinně přiložena i zpráva RIA, v níž se uvažuje o různých variantách řešení a zdůvodňuje, proč byla vybrána právě tato legislativní úprava a ne jiná. Každé ministerstvo má svůj legislativní odbor, jehož úkolem je kontrolovat právní kvality materiálů, které se pak posílají do vnějšího připomínkového řízení ke kontrole nejen ostatním resortům, ale i dalším vrcholným státním orgánům, krajům, komorám atd. Zkrátka zdlouhavý a pečlivě kontrolovaný proces, kvůli kterému trvá typicky jeden až dva roky, než se legislativní záměr vládě podaří předložit Poslanecké sněmovně k projednání.
Nároky na nevládní legislativní návrhy jsou oproti tomu nižší. Zákon od nich vyžaduje pouze důvodovou zprávu s vyhodnocením hospodářských a rozpočtových dopadů a kompatibility s ústavou a mezinárodními závazky (§ 86 odst. 3 JŘPS). Vláda má k návrhu možnost uplatnit své stanovisko, které se rozesílá zákonodárcům společně s vlastním návrhem (§ 87 odst. 2 a § 89 JŘPS). Připomínkové řízení se nekoná.
Jakmile návrh – vládní či nevládní – projde v Poslanecké sněmovně prvním čtením, mohou k němu členové a členky komory podávat pozměňovací návrhy. Ty musejí být odůvodněny alespoň ústně na jednání sněmovny (§ 94 odst. 1 JŘPS). Jinak zákon nevyžaduje formální stanovisko vlády a neklade ani žádné další požadavky, jako je tomu u řádných legislativních návrhů. Při hlasování ve třetím čtení je u každého pozměňovacího návrhu vyzván/a zpravodaj/ka výboru a navrhovatel/ka (tedy u vládního návrhu ministr/yně), aby jednoslovně projevili, zda pozměňovací návrh podporují.
S ohledem na zjednodušenou proceduru by proto podle Ústavního soudu měl každý pozměňovací návrh “skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona“ (Pl. ÚS 77/06). Právě to je ale praxe, která se v energetické legislativě v posledních letech normalizovala.
Jak nezpůsobit druhé energetické stigma?
Jak jsme viděli, normalizaci přílepků v energetické legislativě způsobuje koktejl zainvestovaného byznysu, časového tlaku a eroze veřejné diskuze. Přestože je do jisté míry pochopitelná (nebo alespoň vysvětlitelná jako rozumná reakce na faktor prostředí), je zároveň i velmi riskantní. Je možné, že k potřebné deregulaci dojde a hlasy odpůrců časem odezní do ztracena, aniž by si někdo ještě vzpomněl, kdy a jak k ní došlo. Naše oči si na proměnu životního prostředí navyknou tak, jako si naši předci zvykli na železnice a elektrické sítě. Pocit z vyšší surovinové a energetické bezpečnosti a plnění klimatických cílů zastíní jakkoli nedemokratický způsob, kterým ke změnám došlo. Anebo to může skončit fiaskem, které nastalo po solárním boomu před deseti lety, kdy krátké investiční opojení vyústilo v dlouholetou, politicky zneužitou kocovinu. Radikálním odpůrcům strategických investic poslouží nelegitimita schvalovacího procesu jako náboj pro to, aby další podobné investice zabrzdili. Sponzoři přílepků tak mohou zjistit, že jejich postup eroduje nejen demokratickou politickou kulturu, ale v dlouhodobém měřítku paradoxně i investiční prostředí, které se jím snaží kultivovat.
Takový výsledek není dobrý pro nikoho. Co s tím? Nabízí se řešení zvýšit na pozměňovací návrhy zákonné nároky, a tím je přiblížit (obsahově, procedurálně nebo oběma způsoby) poslaneckým návrhům zákonů. Mohli bychom říct, že není nic špatného na tom, když demokraticky zvolení poslanci oportunisticky propašovávají do projednávaných předpisů nástroje k dosažení svých politických cílů, pokud jsou tyto nástroje pečlivě vybrány a odůvodněny, ideálně pomocí hodnocení dopadů regulace (RIA). Takto vysoké požadavky by pak ale musely splňovat veškeré pozměňovací návrhy, jakkoli drobné, což je zjevně nežádoucí.
Stejně tak je nevhodné, aby každý pozměňovací návrh oponovala vláda (snad by mohla dostat svých 30 dní jen na ty návrhy, k jejichž oponování se přihlásí – třetí čtení by se pak odložilo o tuto dobu). Jak ale odlišit “velké” pozměňovací návrhy od pouhých kosmetických úprav a celý proces přitom zbytečně nekomplikovat? Citelné pnutí mezi legitimitou a efektivitou zákonodárného procesu není v dolní komoře podle autora tohoto komentáře řešitelné.
Je na Senátu a prezidentu republiky, aby coby garanti ústavnosti dohlíželi na důsledné rozlišování skutečných a pouze formálních pozměňovacích návrhů v souladu s judikaturou Ústavního soudu také v energetické legislativě. Je na nich, aby byly dobře analyticky podložené nejen zákonné “podvozky”, ale též pozměňovací návrhy, které se na nich v Poslanecké sněmovně svezou. A pokud po provedené analýze a konzultacích s odborníky usoudí, že by návrh mohl mít významné negativní dopady na hodnoty chráněné zákonem, takový návrh sněmovně vrátit k přehodnocení. Jen takto lze zajistit zodpovědné demokratické rozhodování i v tak technické problematice, jakou je energetická legislativa.
Martin Abel
