Obecné uvedení do problematiky ochrany zvláště chráněných druhů živočichů:

V praxi se často můžeme setkat s vleklými, mnohdy několikaletými procesy ohledně žádostí o udělení výjimky ze zákazů pro zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů (druhových výjimek), které leckdy stojí svou délkou i náročností v cestě investorům v realizaci projektů přínosných pro dané území. Jedná se přitom o projekty, které mohou pozvednout chátrající lokality a které mohou být pozitivním přínosem pro místní obyvatele. Takovéto investorské záměry se mohou stát účinnou zbraní proti vysidlování konkrétních lokalit, mohou přinášet nové pracovní příležitosti a celkově povznést a zvelebit často chátrající území. V neposlední řadě znamenají i významné přínosy do státního rozpočtu a rozvoje ekonomiky.  

Je taková praxe státních orgánů, podporována soudními přezkumy, pro občany žádoucí a nezbytná? 

Institut výjimek ze zákazů pro zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů (druhových výjimek) je upraven v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění („ZOP“), který je z části doplněn o evropskou legislativu. Ustanovení § 48 ZOP upravuje, že druhy rostlin a živočichů, které jsou ohrožené nebo vzácné, vědecky či kulturně velmi významné, lze vyhlásit za zvláště chráněné. Seznam a stupeň ohrožení zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem. Ministerstvo životního prostředí dále upravuje prováděcím právním předpisem způsob hodnocení stavu zvláště chráněných druhů a jejich stanovišť včetně evropsky významných druhů z hlediska jejich ochrany. Zákon v ustanovení §§ 49-50 ZOP obsahuje výčet zakázaných činností pro zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů. Takový zákaz činností ale není absolutní a lze jej prolomit výjimkou ze zákazu činnosti, která je uvedena v § 56 odst. 1 a 2 ZOP.

Jak se však stále v praxi ukazuje, příslušné úřady nejsou k přiznávání výjimek nakloněny, často i přestože investoři nabízejí nákladná kompenzační řešení, která by mohla významným způsobem přispět nejen k ochraně přírody v daném území, ale i k rozmnožení těchto chráněných druhů. Je těžko pochopitelné, proč státní orgány rigidně odmítají navrhovaná řešení, která jsou finančně velmi nákladná a žádný jiný subjekt než investor, který má na projektu zájem, taková opatření činit nebude. Namísto, aby státní orgány využily potřeb investorů a svými rozhodnutími přispěly k rozvoji daných lokalit a budování nových biotopů pro chráněné druhy, navrženými opatřeními se nezabývají a jako jediné řešení volí zamezení jakémukoliv rozvoji dané lokalitě. V důsledku této praxe se pak po celé České republice nachází území, v nichž je jakýkoliv rozvoj touto praxí zcela vyloučen.

K pochopení problematiky je potřeba si ujasnit, na jaké chráněné živočichy se zákaz činnosti vztahuje a jaké jsou podmínky pro udělení výjimky. Pro druhy zvláště chráněné podle ust. § 48 ZOP, vyjmenované v prováděcí vyhlášce č. 395/1992 Sb., v platném znění, které nejsou zároveň uvedeny ve vyhlášce č. 166/2005 Sb., se výjimka ze zákazů udělí dle § 56 odst. 1, věta první, a to v případech, „kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody“. Pro druhy evropsky významné, uvedené ve vyhlášce č. 166/2005 Sb., v platném znění, bez ohledu na to, zda jsou či nejsou zařazeny do vyhlášky č. 395/1992 Sb., lze výjimku udělit jedině tehdy, pokud je zároveň dán některý z důvodů, který je uvedený v tomto ustanovení v odstavci 2 (§ 56 odst. 2 ZOP) a neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany.

Podle výše zmíněného druhého odstavce ust. § 56 ZOP lze výjimku ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů povolit (a) v zájmu ochrany volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a ochrany přírodních stanovišť, (b) v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku, (c) v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a důvodů s příznivými důsledky nesporného významu pro životní prostředí, (d) pro účely výzkumu a vzdělávání, opětovného osídlení určitého území populací druhu nebo opětovného vysazení v původním areálu druhu a chovu a pěstování nezbytných pro tyto účely, včetně umělého rozmnožování rostlin, (e) v případě zvláště chráněných druhů ptáků pro odchyt, držení nebo jiné využívání ptáků v malém množství.

Režim udělování výjimek pro výše uvedené skupiny rostlin a živočichů se liší, přičemž ale nelze vyloučit, že se obě skupiny mohou vzájemně překrývat. Nicméně pokud zvláště chráněný druh podléhá mírnější ochraně, (tj. není obsažen ve výčtu druhů ve vyhlášce č. 166/2005 Sb.), stačí prokázat převahu jiného veřejného zájmu. Pokud ale chráněný druh spadá pod režim ochrany Evropského Unie, musí být splněny přísnější podmínky uvedené v zákoně. V praxi se nicméně často setkáváme s rozhodnutími státních orgánů, která nesprávně požadují splnění přísnějších podmínek i na druhy, které spadají pod mírnější ochranu. Úřadům nelze vyčítat opatrnost, nicméně pokud úřady striktně trvají na splnění přísnějších podmínek i u druhů, které této úpravě nepodléhají, přestože jsou upozorněny, že se pro daný případ má aplikovat úprava mírnější, jednají tak v rozporu se zákonem. Nelze pak přehlížet neadekvátně vysoké náklady žadatelů (investorů) vložených do vedení takovýchto nezákonných řízení a časové prodlevy, kdy se řízení namísto zákonem řídí heslem, „kdo vydrží déle, vyhraje“. Není asi potřeba dodávat, že déle ve většině vydrží státní orgán, s jehož činností nejsou spojeny vysoké náklady ani ztráty ze zablokovaných projektů. Důsledkem je pak zbytečné blokování rozvoje daného území, ale i rizika státu spojená s následným vymáháním náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

Rozhodování o udělení výjimky ze zákazu činností v praxi státních orgánů a soudů:

V rozhodovací praxi správních úřadů, ale následně i soudů, které jsou příslušné k soudnímu přezkumu správních rozhodnutí, se s výraznými problémy a nerespektováním smyslu zákonné úpravy setkáváme již při posuzování podmínky existence jiného veřejného zájmu. Podle Ústavního soudu je potřeba, aby státní orgány posuzovaly existenci veřejného zájmu individuálně u každého případu, resp. případ od případu, protože se jedná o právní pojem neurčitý, který zahrnuje jevy, jež nelze obecně úspěšně definovat. S tímto tvrzením se ztotožňujeme, nicméně se ukazuje, že má v praxi i negativní dopady, a to zejména v tom smyslu, že je na správní orgány kladena velká zodpovědnost, včetně požadavků na značné odborné znalosti, kterým se orgány snaží vyhnout tím, že většinu návrhů žadatelů z opatrnosti zamítají, aniž by se skutečně jednotlivými případy a specifiky konkrétních žádostí zabývaly. Situace je o to vážnější, že obdobnou „strategii“ převzaly i dozorující soudy, čímž v praxi často dochází k neopodstatněným zablokováním rozvoje konkrétních území, jak jsme o nich psali výše. Nemělo by být ani účelem rozhodování o udělení výjimek vytvářet složitá slohová cvičení, kdy na jedné straně stojí odpůrci, kteří neustále argumentují nedostatečným zdůvodněním či nevypořádáním námitek, což je argument, který je možno použít prakticky vždy, když nesouhlasí s názorem správního orgánu, a na druhé straně správní orgán, toto rozhodnutí vydávající, který se snaží více a lépe vysvětlit důvody svého rozhodnutí. Praxe, kdy jsou rozhodnutí neustále vracena, protože se dle názoru nadřízeného orgánu dá odůvodnění ještě lépe a více rozepsat, vede k neustálému ping pongu a jen dále prodlužuje už tak zdlouhavý povolovací proces.

Řešením by bylo i přihlížení k obsahu správního spisu, a v případě, kdy odůvodnění není zcela vyčerpávající, ale správní orgán odkáže na konkrétní podklady a je tedy nepochybné, jaký je jeho názor, netrvat na nekonečném odůvodňování, které je vždy možno více rozepsat. Podstatou by totiž mělo být, zda ve správním spisu jsou doloženy relevantní podklady a zda s jejich obsahem správní orgán souhlasí a považuje je za relevantní pro jeho rozhodnutí, k čemuž se vyjádří. Ve většině případů totiž není ani dost dobře možné se k nim vyjádřit jinak, než že s jejich obsahem souhlasí či se s ním ztotožňuje.    

Institut „jiný veřejný zájem, který převažuje nad zájmem ochrany přírody“ je ale nutno vykládat tak, že je potřeba vždy porovnat míru, v jaké jiný veřejný zájem zasahuje do zákonem chráněného zájmu na ochraně každého jednotlivého zvláště chráněného druhu. Je-li negativní vliv záměru na konkrétní druh malý či zanedbatelný, lze dojít k závěru o převaze tohoto veřejného zájmu. Toto poměřování je možný postup, protože zájem na ochraně přírody a krajiny je vždy neměnný (je vyjádřen tím, že konkrétní druh byl zařazen do kategorie zvláště chráněného druhu), a tedy jiný veřejný záměr nad ním sám o sobě nikdy nemůže mít převahu, což si státní orgány ve svých rozhodnutí často neuvědomují. Nelze k problematice přistupovat způsobem, jak činí státní orgány, že pokud se v území vyskytl chráněný druh, byť jen ojediněle, nebo v malé míře, není možné výjimku povolit za žádných okolností.

Za další vážný problém rozhodovací praxe, jak jsme již uváděli výše, je nutné považovat postupy, kdy správní orgány zcela ignorují navrhovaná, často velmi nákladná, kompenzační opatření, která mohou mít výrazné pozitivní dopady nejen na ochranu chráněných druhů, ale i na rozvoj území. Jako příklad lze uvést kompenzační řešení spočívající ve vybudování nových biotopů pro chráněné druhy živočichů, které navíc mohou vytvořit podmínky i pro další druhy, které se v lokalitě ani nevyskytují a jejich samovolný návrat je díky přirozeným změnám přírodních podmínek vyloučen. Není potřeba dodávat, že se jedná o nákladná opatření, na která stát běžně finanční prostředky nevynakládá a namísto, aby státní orgány využily této možnosti rozvoje území i pro nové druhy živočichů, tyto návrhy kompenzačních opatření investorů nereflektují a rozvoj území i živočichů blokují.

V praxi se pak také setkáváme s případy, kdy z důvodu obecného povědomí o rigiditě rozhodovací praxe orgánů v této oblasti, se žadatelé snaží takovýmto řízením předejít a výskyt chráněných druhů před úřady zatajit. Pokud investoři, a zde mluvíme i o běžném občanovi, který má zájem si na draze zakoupeném pozemku postavit např. dům nebo chatu, mají informace, že státní orgány v těchto řízeních rozhodují výhradně zamítnutím žádostí, bez zohlednění konkrétních případů či např. právě i kompenzačních opatření, je logickým důsledkem, že mají snahu se těmto řízením vyhnout. Státní orgány tím pak ale naopak docílí situace, kdy bude stále častěji docházet ke snaze zákon obcházet, protože to pro žadatele bude jediná možnost, jak se vyhnout blokování jejich projektů, často i na desítky let.

Smyslem zákona není zabránit rozvoji území, ale naopak zajistit rozvoj území s poskytnutím ochrany chráněným živočichům se zohledněním jejich potřeb. Rozhodovací praxe se ale bohužel dostala do stádia, kdy většina všech žádostí je zamítnuta, často v mnohaletých správních a soudních řízení, ve kterých se ignorují posudky a doporučení specialistů příslušných oborů. V důsledku této rozhodovací praxe totiž dochází k znemožnění rozvoje některých i zanedbaných území, ve kterých se chránění živočichové sice vyskytují, často jen ojediněle, přestože by bylo pro ně možné zajistit lepší podmínky.  

Je více než nutné, aby státní orgány začaly respektovat smysl zákonné úpravy a svou rozhodovací praxí skutečně zajišťovaly ochranu chráněným druhům živočichů, právě např. přijetím kompenzačních opatření a začaly žádosti posuzovat individuálně pro potřeby každého případu tak, aby byl umožněn rozvoj území se zajištěním ochrany chráněných druhů, čímž by došlo i k eliminaci snah obcházet zákon ze strany žadatelů, kteří jsou postupy úřadů zahnáni do kouta.  

JUDr. Jakub Lichnovský, MHA, partner                      

JUDr. Klára Radkovská, advokát

Mgr. Jana Pekařová, advokát

PRK Partners s.r.o. attorneys at law