Výraznou převahu měli ve čtvrtek minulý týden soudci Nejvyššího správního soudu (NSS) nad poslanci při semináři o novele zákona, která by měla pomoci NSS zvládnout zvyšující se nápad kasačních stížností. Akce se konala na půdě Ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny (ÚPV), přičemž dorazil jak předseda Legislativní rady vlády (LRV) a bývalý ministr spravedlnosti Jan Kněžínek, tak náměstek ministryně spravedlnosti Jeroným Tejc.
Mizernou účast zákonodárců vylepšovala přítomnost předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (PS) Radka Vondráčka a předsedy ÚPV Marka Bendy, z řadových poslanců dorazil pouze Dominik Feri. Za NSS přišli mj. předseda Michal Mazanec, místopředsedkyně Barbara Pořízková či „otec“ novely, bývalý předseda soudu Josef Baxa.
Tématem semináře byla poslanecká novela, rozšiřující nepřijatelnost kasační stížnosti tak, aby NSS mohl rozhodovat pouze věci, které přesahují individuální zájem stěžovatele a u nichž není důvodu, aby překonával stávající judikaturu.
Marek Benda na úvod shrnul, proč se novela, která byla do sněmovny předložena skoro před dvěma lety, nedostala dosud ani do prvního čtení. Zmínil peripetie s rozdílnými stanovisky NSS, pak překvapivé negativní stanovisko vlády, ačkoliv pod novelou byli podepsaní koaliční poslanci, a nakonec odpor České advokátní komory a Komory daňových poradců.
Během minulého roku však došlo k dohodě na kompromisní variantě, kdy by se nepřijatelnost vztahovala pouze na věci rozhodované v prvním stupni u krajských soudů samosoudcem.
Předseda sněmovny Radek Vondráček vyzval k tomu, aby se na podpoře novely a její potřebnosti shodla celá odborná veřejnost. Jen tak ji totiž bude podle něj možné předřadit před ostatní návrhy, aby byla vůbec schválena a mohla být účinná od ledna příštího roku.
„Situace na vrcholu české administrativní justice je, troufám si říci, kritická,“ uvedl své vystoupení Michal Mazanec, který zopakoval, že novela je pouze první pomocí. Následovat musí komplexní změna systému administrativní justice, včetně vzniku samostatné soustavy správních soudů. Detailně o svém pohledu Mazanec hovořil v rozhovoru pro Českou justici.
Podporu pro tuto myšlenku získal Mazanec ve středu na setkání s premiérem Andrejem Babišem a ministryní spravedlnosti Marií Benešovou v Brně. Na to konto si Mazanec rýpl do předsedů krajských soudů, když zmínil problémy při obsazování správních úseků krajských soudů. „Minulý rok jsme zaznamenali několik případů podle hesla bližší košile než kabát, kdy někteří předsedové krajských soudů nechtěli pustit na NSS soudce a museli jsme je z nich páčit přes dva roky,“ popsal Mazanec některé aspekty své funkce.
To by se ovšem, alespoň pro dva roky, mohlo změnit. Jak na semináři informoval náměstek Tejc, bude ministerstvo nyní při jmenování nových soudců výrazně upřednostňovat správní úseky krajských soudů a nebude nadále pleti zásada, kdy například za odcházejícího trestního soudce přichází nový soudce opět na trestní úsek.
Aktuálním a hlavním problémem je podle Mazance zahlcenost NSS. Zatímco do roku 2010 nápad stížností na NSS výrazně klesal, poté došlo ke zlomu a 4261 kasačních stížností v roce 2019 je podle Mazance za hranicí zvládnutelnosti. Narostl tudíž výrazně i počet nedodělků u NSS, jejichž počet v roce 2019 dosáhl 2949 věcí. A to i přes zvyšující se „výkonnost“ soudců NSS: ti v roce 2012 skončili 2547 věcí, v roce 2019 už 3880. Logicky to má negativní vliv i na nárůst délky řízení, která dnes dosahuje v průměru 200 dní. „Dostali jsme se na samé fyzické limity svých možností. Pokud by se dnes zastavil nápad soudu, máme práci na celý rok,“ dodal Mazanec.
Přezkum rozhodnutí krajských soudů
Ten zmínil několik příčin toho, proč tomu tak je. Na NSS například putuje na přezkum okolo 40% rozhodnutí krajských soudů. „Je to nenormální jev, u soudů vyspělých států se to neobjevuje,“ konstatoval Mazanec. Pro NSS je taktéž zatěžující situace, kdy musí přes 60% věcí rozhodovat meritorně, oproti tomu trestní kolegium Nejvyššího soudu (NS) tak činí v průměru jen u 6%, civilní kolegium NS u 15% věcí. Kasační stížnosti jsou navíc podávány i proti obyčejným procesním usnesením, kde by tato možnost podle Mazance být neměla.
Podle jeho předchůdce ve funkci Josefa Baxy bylo od počátku smyslem novely zachovat nastavený standard ochrany práv účastníků, ať již z pohledu délky i kvality, a předejít situacím, kdy by zatíženi agendou vydávali soudci protichůdná rozhodnutí. Proto byla zvolena cesta rozšíření institutu, který NSS má od roku 2005 pro azylové věci. Odpor, který to vyvolalo, chápe jako nedůvěru v rozhodování krajských soudů na straně jedné, na straně druhé ovšem naopak jako výraz důvěry v NSS. Podle Baxy je dnes ale na krajských soudech situace jiná a není potřeba trpět takovou nedůvěrou. Navíc není možné NSS nafukovat, soud má podle Baxy dostatečnou kapacitu, ale soudci řeší příliš mnoho bagatelních věcí. Proto institut nepřijatelnosti, který Baxa označil za „jemný nástroj“, umožňující soudcům posoudit, zda je to věc nová a nerozhodnutá.
Za zbytečné označil i obavy, které vzešly na počátku od Ústavního soudu (ÚS). Ten se v připomínkách k původnímu návrhu postavil proti, neboť měl za to, že by se pak spory přesunuly právě před ÚS. Podle Baxy proti tomu jasně svědčí pozitivní zkušenost s aplikací nepřijatelnosti u azylových věcí od roku 2005, kdy institut prošel testem ústavnosti: ÚS nikdy nezrušil rozhodnutí NSS z důvodu, že by rozhodnutí o nepřijatelnosti porušilo ústavní práva účastníků.
Nerozumná nepřípustnost
Další z přítomných soudců NSS, profesor Zdeněk Kühn, se k tomuto názoru připojil, a to když reagoval v debatě na námitku zástupkyně České advokátní komory (ČAK) Moniky Novotné. Ta obavy komory z původního návrhu novely odůvodnila i tím, že správní řízení je pouze dvouinstanční. Podle Kühna je ovšem drtivá většina evropských systémů správní justice dvouinstanční, přičemž stejně tak má většina těchto systémů i nějakou formu nepřijatelnosti či nepřípustnosti.
Nepřípustnost ovšem označil profesor Kühn za „nerozumnou“, neboť i v rámci bagatelních věcí se může objevit něco, co je nutné posoudit. Že NSS nakládá s nepřijatelností odpovědně svědčí i rozhodovací praxe v azylových věcech, kdy se střídmost NSS nedá srovnávat s necitlivostí Nejvyššího soudu (NS) při odmítání dovolání, která pak ruší ÚS.
K obavám ÚS, která vedly k jeho negativnímu stanovisku k novele, se vyjádřil i soudce NSS Ivo Pospíšil. Ten se přiznal k autorství negativních připomínek ÚS k původnímu návrhu novely, když působil ještě coby jeho generální sekretář. „Je pravdou, že jsem stál u negativních připomínek ÚS k návrhu. Obavou ÚS bylo, aby se neopakovala situace s civilním dovoláním u NS,“ doznal Pospíšil, který své předchozí výhrady vůči novele ovšem zcela odvolal. „Po mé roční zkušenosti u NSS mohu říci, že pokud se budou aplikovat dosavadní zásady rozhodování o nepřijatelnosti, které jsou shrnuty v případu Ostapenko, pak ty obavy nemám. Nepřijatelnost navíc umožňuje posuzovat i otázky vady řízení u krajských soudů, která může způsobovat nezákonnost rozhodnutí,“ uvedl Pospíšil. Podle něj je zatížení soudců NSS v porovnání se soudci ÚS obrovské, a také posuzování zjevné nepřijatelnosti ústavní stížnosti je mnohem přísnější, než jak je koncipována nepřijatelnost kasační stížnosti. ÚS také svá rozhodnutí v těchto případech odůvodňuje na rozdíl od NSS „velmi stroze, dvěma větami“.
Luxus přezkumu
Podle předsedy LRV Jana Kněžínka je navržená změna nutná a je logické ji provést ve více krocích, kdy ovšem musí následovat rozsáhlejší novela soudního řádu správního. „K mému překvapení se původně neutrální stanovisko změnilo při jednání vlády na negativní, kdy ministři argumentovali, že by nemohli podat kasační stížnosti, což byl v podstatě projev důvěry vůči NSS,“ zavzpomínal Kněžínek na jednání vlády o návrhu novely.
I u aktuálně vyjednaného kompromisu však podle něj vznikají otázky, primárně otevírající dělbu věcí mezi senáty a samosoudce. „Čeká nás do budoucna debata, u jakých věcí si můžeme dovolit luxus soudního přezkumu dvěma instancemi správního soudnictví, tedy otázka rozsahu výluky soudního přezkumu, kdy postačí rozhodnutí administrativy,“ dodal Kněžínek, který by se nebránil ani zvýšení poplatku u kasačních stížností.
„Budu otevřený, představitelé soudu tu řekli oficiální pozici, já řeknu osobní. Přijatý kompromis je politický, neexistují věcné argumenty pro jakékoliv omezení nepřijatelnosti. Kompromis není zadarmo, neočekávejme, že se takto omezená změna výrazně projeví v práci NSS,“ narušil kasárenskou jednotu soudců NSS jejich kolega Filip Dienstbier. Podle něj tak neplatí odhad, že by se nepřijatelnost mohla vztahovat až na třetinu nápadu NSS, ale je nutné počítat s výrazně nižším efektem.
Podle jednoho ze dvou přítomných poslanců (předseda sněmovny Vondráček totiž mezitím seminář v doprovodu svých asistentek opustil), Dominika Feriho (TOP09), je tak nutné nyní zvážit, zda by poslanci neměli mít na výběr a rozhodovat i o původním návrhu.
Petr Dimun
