Návrh na regulaci lobbingu tvrdě narazil. Nebude fungovat, tvrdí komory i ministerstva

Neúčinnost postihování nekalého lobbingu, administrativní náročnost, nízké sankce i opomenutá práva lobbistů. Konečný návrh zákona, který má za úkol regulovat lobbistickou činnost, vznikal několik let. Jeho finální podoba teď ale naráží nejen u profesních komor a partnerů sociálního dialogu, ale i u státních institucí. Připomínky mají také k tomu, koho se má nebo naopak nemá týkat.

Zákon o lobbování z pera ministerstva spravedlnosti se oproti původnímu věcnému záměru bude týkat nakonec jen případného ovlivňování legislativního procesu. Jenže to je právě předmětem kritiky ze strany hned několika institucí  organizací, které se k návrhu vyjádřily v připomínkovém řízení. Zahrnovat by podle některých měl třeba i rozhodování samospráv, veřejných rozpočtů i oblast veřejných zakázek.

Například Hospodářská komora chce návrh regulace lobbingu v této podobě zcela stáhnout. Tak, jak je navržen, by prý nedokázal zabránit nekalému ovlivňování tvorby právních předpisů. Oponuje ministerstvu, že jediná cesta, jak účinně regulovat lobbing, je právě legislativní řešení. Upozorňuje, že ačkoli původně se ve věcném záměru zákona počítalo se zavedením etických kodexů pro členy vlády a Parlamentu, nakonec v předloze chybí. „Argumentace předkladatele, že ke kultivaci společensko-politického prostředí může dojít pouze zákonem o lobbingu s poukazem na skutečnost, že k samoregulačním mechanismům nebyla nalezena dostatečná politická vůle, je více než nepřesvědčivá,“ uvedla komora ve své připomínce k návrhu.

Ministerstvo: Etický kodex nic neřeší

Ministerstvo spravedlnosti se ale proti tomuto názoru ohrazuje a trvá na řešením regulace lobbingu formou zákona. „Oproti některým mediálně zkratkovitým názorům a komentářům, které se v poslední době objevují, vidím v připravovaném zákonu o lobbování mnohem efektivnější nástroj právě pro zmiňovaný boj s korupcí a proti střetu zájmů. Tento zákon je pro nás nyní jednou z priorit, společnosti přinese mnohem větší a ucelenější efekt, než kdybychom se zaměřili pouze na tvorbu právně nevymahatelného etického kodexu,“ ohrazuje se ministr spravedlnosti Jan Kněžínek.

Etický kodex je ale dostačující třeba i podle Svazu měst a obcí. „Bez morální integrity veřejných funkcionářů a jejich vnímání etických norem nebude odstraněno zákulisní, záměrně netransparentní lobbování, a to ani pod hrozbou možné sankce,“ vyjádřil se svaz k podobě zákona.

Podobně se k ní staví i Svaz průmyslu a dopravy. „Ani z důvodové zprávy nevyplývá, že by v oblasti legislativního lobbingu docházelo k excesům, které by nezbytnost právní úpravy zdůvodnily,“ uvedl svaz s tím, že zákonodárný proces je podle něj již dostatečně transparentní, navíc s kontrolními mechanismy – probíhají tři čtení ve Sněmovně, předpis schvaluje Senát a může vetovat prezident. A to právě na rozdíl například od veřejných zakázek, rozpočtů, rozpočtů místních samospráv nebo třeba rozhodování o dotacích.

Záměr regulovat lobbing jen na centrální úrovni napadá i Hospodářská komora. Připomíná, že také kraje nebo obce schvalují předpisy – vyhlášky obcí a krajů, ale i důležité strategické dokumenty, například územní plány. „Má-li zákon přispět k omezení korupčního potenciálu a klientelismu, není důvod jej omezovat pouze na procesy probíhající na celostátní úrovni. Regiony a obce mají značnou autonomii, proto i zde by měla být nastavena transparentní pravidla pro výkon lobbistické činnosti,“ tvrdí Hospodářská komora.

Některým institucím či organizacím pak v zákoně chybí dohled i nad veřejnými zakázkami, kde podle nich také k ovlivňování může docházet. „Naprostá většina veřejně známých případů tzv. problematického lobbingu neměla souvislost s přípravou a schvalováním návrhů legislativních předpisů a již vůbec ne s přípravou strategických dokumentů, ale s problematikou přípravy veřejných zakázek. Tato oblast však v návrhu zcela absentuje, přestože jejich ovlivňování bývá obvykle s pojmem lobbování ve veřejné diskusi nejčastěji spojováno,“ tvrdí pak Asociace malých a středních podniků.

Argumenty pro nelegislativní řešení nacházejí jeho zastánci přímo ve zprávě RIA, která hodnotí dopady regulace předpisu. Podle zprávy totiž z veřejné konzultace vyplynulo, že většina respondentů preferuje nelegislativní řešení, a to právě např. etické kodexy, otevřené diáře, metodiky. Jako příklad uvádí Polsko, které má zákon o lobbingu již z roku 2005 a právě zákonná úprava zde nic nevyřešila. „V míře korupce je dle dostupných mezinárodních srovnání hluboko pod evropským průměrem,“ cituje zprávu, která je součástí předkládaného materiálu, Hospodářská komora.

Samosprávy: rozpočty, územní plány, veřejné zakázky

Zákon v navrhované podobě se vztahuje jen na regulaci a tím i kontrolu lobbingu, který by mohl mít vliv na tvorbu zákonů. Do okruhu lobbovaných ovšem nezahrnuje krajské zastupitele, kteří mají rovněž zákonodárnou iniciativu. „Zastupitelstvo může předkládat návrh zákona a tím významně ovlivnit zákonodárný proces,“ upozorňuje třeba Bezpečnostní informační služba. Proč se zákon nevztahuje i na samosprávy – coby lobbované, chce po resortu spravedlnosti vysvětlit i ministerstvo zahraničních věcí.

Jenže naopak obce a kraje se brání i zařazení mezi případné lobbisty. „Za lobbování se nepovažuje hájení a prosazování zájmů územně samosprávných celků,“ tvrdí Sdružení místních samospráv. Souhlasí i Asociace krajů, podle které jsou krajské samosprávy součástí státní moci a zároveň argumentuje postavením samosprávních celků vyplývajícím z ústavy.

Samosprávy podle Asociace krajů není možné srovnávat například se zájmy byznysu. „Lze si jen stěží představit, že by zákonodárce ve svém úmyslu právně regulovat lobbistickou činnost, chtěl skutečně podřadit pod rozsah působnosti navrhovaného zákona i tyto organizace a dát je tak de facto ve smyslu zákona o lobbování do stejné pozice, jako např. obchodní společnost soukromého práva, lobbující za své vlastní zájmy, ve snaze dosáhnout pro sebe samu (nebo své klienty) určité výhody či prospěchu,“ brání se Asociace krajů.

Zda je starosta lobbista nebo lobbovaný chce lépe vysvětlit i Svaz měst a obcí. „V řadě případů nelze dostatečně ostře určit hranice mezi jednotlivými aktéry lobbování,“ píše v připomínce svaz. Bude podle něj těžké rozlišit, kdy starosta jedná z pozice lobbisty a kdy z pozice orgánu veřejné moci.

„Sociální dialog není lobby“

Také sociální partneři mezi lobbisty oficiálně patřit nechtějí. Podle Českomoravské konfederace odborových svazů sociální dialog nelze do lobby zahrnout. Nejen, že své názory prý dávají odboráři znát, ale hlavně to není totéž, co například obchodní lobby. Vztahy odborů, zaměstnavatelů a státu jsou prý odlišné a nebojují za „partikulární“ zájmy. „Nejde o soukromé obchodní zájmy klientů lobbistů, nýbrž o veřejně potřebnou a ústavně garantovanou ochranu základních práv zaměstnanců a zaměstnavatelů,“ vzkazují ministerstvu odboráři. Za vynechání partnerů sociálního dialogu se přimlouvá i Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů.

Vymezuje se i Komora daňových poradců.  Komory zřízené ze zákona s povinným členstvím by podle ní měly být ze zákona vyňaty. „Jsme přesvědčeni, že postup komor v těchto případech vyplývá z příslušných právních norem a je v souladu s jejich smyslem a cílem. Legislativní aktivity profesních komor tak nelze považovat za lobbing, ať již v rámci přípravy legislativy, tak i výkladů k ní,“ říká Jiří Nesrovnal, člen Prezidia Komory daňových poradců. Odkazuje rovněž – podobně jako odbory – na dohledatelné záznamy o svých aktivitách.

Kancléři a vedoucí Úřadu vlády

Mezi lobbované nechce být zařazen ani hradní kancléř. Na legislativní proces podle připomínky Kanceláře prezidenta republiky prý její šéf žádný vliv nemá. Naopak třeba ministerstvo financí požaduje, aby mezi lobbované osoby zákon zařadil i prezidenta republiky, neboť má přímý vliv na legislativní proces. „V ústavě uvedená neodpovědnost prezidenta, na kterou se odvolává důvodová zpráva, není podle našeho názoru důvodem, proč by měl být prezident vyloučen z okruhu vyjmenovaných osob, pokud má roli v legislativním procesu,“ vymezuje se resort vůči předložené podobě zákona.

(kls)