Již několik nálezů Ústavního soudu se shoduje v tom, že odmítají přiznat statutárním městům náklady řízení u soukromoprávních sporů, v nichž jsou zastupována advokátem. A to i přesto, že spory vyhrají. Důvodem je názor soudců ÚS, podle nějž na řešení soukromoprávních sporů musí mít města vlastní kapacity. Tento názor tak do značné míry koriguje a zužuje obecnou zásadu práva na uznání nákladů řízení v případě úspěchu, a prolomuje tak obecnou zásadu danou Ústavou ČR, Listinou práv a svobod a specifikovanou občanským soudním řádem.
Ústavně garantované právo na právní pomoc zahrnuje právo účastníka zvolit si, zda se nechá či nenechá zastoupit a případně též kým. Právní zastoupení je tak ponecháno zcela na vůli účastníka, a to bez ohledu na to, zda by toho jinak byl schopen sám. Důvody pro zastupování někým jiným, než je sám účastník sporu, nelze spatřovat jen v nedostatku příslušného právního vzdělání, ale např. i ve vyšší míře objektivity zástupce, jeho konkrétní specializaci na daný problém apod. Účastník si musí být přitom vědom toho, že v případě neúspěchu ponese náklady řízení, a to případně i náklady právního zastoupení protistrany. Na druhou stranu mu však příslušné procesní předpisy garantují, že jeho náklady řízení budou v případě úspěchu nahrazeny. V případě statutárních měst však již několik let ÚS tuto zásadu prolamuje.
Specifika statutárních měst
„U statutárních měst lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byla schopna kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musela využívat právní pomoci advokátů. Nebude-li jimi v příslušném řízení prokázán opak, nejsou náklady na zastoupení advokátem nákladem účelně vynaloženými,“ konstatuje se například v jednom z nálezů. Zákon o obcích otázku externího zastupování explicitně neřeší. Záleží tedy vždy na úvaze soudu, zda konkrétní případ bude hodnotit jako běžnou každodenní agendu, či jako něco mimořádného. „Problémem je ale, že každý případ je unikátní, a nelze šmahem říci, že ten či onen typ případu prostě patří do gesce příslušných právních oddělení, a na jiné, že si mohou města najmout právní služby,“ hodnotí situaci advokátka Světlana Zvolánková, která v řadě sporů zastupuje hlavní město. „Vždy bude záležet na konkrétních okolnostech dané kauzy.“ Města se tak podle ní vystavují právní nejistotě, a riziku, že přijdou o náklady řízení.
Rozdílné hodnocení sporů v soukromých žalobách vyplývá i z již citovaného nálezu. Šlo o spor, týkající se vydání bezdůvodného obohacení vzniklého v souvislosti s užíváním společné věci nad rámec spoluvlastnického podílu. Právní otázky, které byly v tomto sporu řešeny (pasivní legitimace, způsob určení výše bezdůvodného obohacení, určení jeho splatnosti), nepatřily podle názoru hlavního města k jednoduchým, které normálně řeší právní odbor magistrátu. Přesto senát ÚS náhradu nákladů zamítl, protože se v souzeném případě dle jeho stanoviska jednalo věcně o standardní soudní spor. „Péče o majetek a výkon vlastnického práva k němu není ponecháno obci na volné úvaze, jako je tomu u jiných vlastníků. Kvalifikovaná starost o majetek obce je naplněním jednoho z veřejných zájmů, k jehož zabezpečení si obec musí vytvořit materiální a personální předpoklady, a to v rozsahu a kvalitě, která je přímo úměrná množství (hodnotě) a charakteru (svěřeného) majetku,“ vysvětluje nález.
Stejně tak zamítl již v roce 2010 Ústavní soud uplatnění nákladů městu Brnu, v němž se domáhalo určení vlastnického práva k nemovitostem, jež mohly být předmětem restitučních nároků. Obecné soudy zprvu žalobě vyhověly, Nejvyšší soud však rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušil a tomu při respektování závazného právního názoru nezbylo než rozhodnutí soudu nalézacího změnit, žalobu zamítnout a rozhodnout o náhradě nákladů řízení. V řízení úspěšnému účastníkovi řízení (stěžovateli) náhradu nákladů nepřiznal. „Stěžovatel je základním územním samosprávným celkem, jedním z třiadvaceti statutárních měst. K plnění svých pravomocí, jakož i výkonu jiných práv má stěžovatel specializované orgány a odborný aparát; tuto skutečnost považuje soud za notorietu. Stěžovatel byl před obecnými soudy účastníkem sporu, který tvořil relativně běžnou agendu stěžovatele, k jejímuž obstarávání a vyřizování byl dostatečně vybaven,“ píše se v nálezu. „V případech, ve kterých by nepřiznání náhrady nákladů řízení těmto osobám jinak představovalo porušení ústavním pořádkem garantovaných základních práv, je vyloučeno, aby takový zásah dosáhl intenzity, jež by si vyžadovala ochranu poskytovanou Ústavním soudem,“ konstatovali soudci.
Účelně vynaložené náklady
„Podle mého názoru ale právo na přiznání přiměřené a právním předpisem stanovené náhrady nákladů, které úspěšné straně v řízení vzniknou, je součástí práva na spravedlivý proces a také souvisí, pokud jde konkrétně o náklady právního zastoupení, s právem na právní pomoc ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny. Přitom však rozdílný názor na interpretaci podústavního práva sám o sobě nemůže založit porušení práva na soudní ochranu či spravedlivý proces, což platí i pro interpretaci příslušných ustanovení procesních předpisů upravujících náklady řízení a jejich náhradu,“ oponuje advokátka.
Jak dále Zvolánková uvádí, problém je i v hodnocení, co jsou účelně vynaložené náklady. Upozorňuje, že již v minulosti uvedl, že k nákladům účelně vynaloženým samotný Ústavní soud konstatoval, že „tento pojem je nutno chápat jako určitou pojistku před hrazením nákladů nesouvisejících s řízením, před nadbytečnými či nadměrnými náklady. Vzhledem k ústavně zaručenému právu na právní pomoc nelze prostřednictvím uvedeného termínu vymezovat kategorii subjektů, která by tak z hlediska právního zastoupení měla odlišné postavení, a tak jí de facto její právo upírat a z hlediska ostatních ji diskriminovat. Účastníka nelze sankcionovat tím, že mu nebude přiznána část nákladů odpovídající výši odměny advokáta s tím, že se mohl bránit sám.“
Toto stanovisko se ale podle mínění ústavního experta Zdeňka Koudelky týká pouze soukromých subjektů. „U veřejnoprávních subjektů, jako je stát či obce, by měla existovat striktnější pravidla. Vždy by mělo město vážit, zda se jedná o typově běžný spor, či o nějakou výjimečnost, kde je zastupování advokátem nezbytností. To ale nelze vymezit legislativně, ale pouze na základě toho, jak budou přibývat příslušné nálezy ÚS, čímž se vytvoří ustálená judikatura. “ Jak právník zároveň dodává, otázka účelně posuzovaných nákladů není zásahem do ústavně zaručených práv v nezávislém rozhodování obcí, a to při plnění v samostatné, tak přenesené působnosti.
„Jenže to má argumentační mezery. Nález o rovnosti všech účastníků řízení ohledně účelně uložených nákladů vznikl ještě před tím, než byly judikovány nálezy, které u statutárních měst tuto zásadu omezují. Senáty, které o stížnostech rozhodovaly, ale nedokázaly vysvětlit, proč došly k tak náhlé změně stanoviska omezující ústavní práva určité skupiny osob, ačkoli shodně tvrdí, že jde o notorietu.“
Nárůst počtu úředníků
S problémem účelně vynaložených nákladů úzce souvisí i otázka, co je nakonec pro danou obec a její rozpočty skutečně finančně výhodnější – zda personální posílení příslušných právních oddělení, či externí služby specializovaných právníků, či advokátních kanceláří. „Z dostupných informací je zřejmé, že např. v Odboru legislativním a právním existuje několik oddělení. Oddělení soukromého práva čítá celkem šest právníků a lze si stěží představit jinou typově podobnou právní agendu, jež by svou podstatou náležela do působnosti tohoto oddělení, než výše zmíněný spor stěžovatelky o vrácení bezdůvodného obohacení, kdy se jednalo o klasický soukromoprávní spor,“ píše se v již výše citovaném nálezu, který se týkal hlavního města Prahy.
Tak jednoduché to ale ve skutečnosti není. Pražský magistrát plní v souladu s platnými právními předpisy velké množství úkolů v samostatné i přenesené působnosti, i s ohledem na její specifické postavení jako obce i kraje zároveň. Z celkového počtu nece1ých dvou tisíc zaměstnanců má k zabezpečení těchto úkolů 126 zaměstnanců s úplným vysokoškolským vzděláním v oboru právo (titul Mgr. či JUDr.), přičemž ale zdaleka ne všichni jsou zařazeni na pozicích právníků, a pokud ano, tak jejich velká část vykonává agendu v rámci přenesené působnosti. Magistrát mimo jiné disponuje se značným majetkem, včetně majetku nemovitého (např. cca 10.000 bytů), uzavírá ročně cca 15.000 smluv, a je jen na území hl. m. Prahy vlastníkem desítek tisíců pozemků. Z tohoto pohledu je zřejmé, že samotné zabezpečení této hmotněprávní agendy vyžaduje značné personální nasazení právníků. V této souvislosti nelze přehlédnout, že nemalou část pracovní náplně zaměstnanců – právníků v oblasti výkonu samostatné působnosti žalobce je činnost vedoucí k mimosoudnímu vyřešení sporných majetkoprávních otázek (výkupy nemovitostí, směny nemovitostí, zřizování věcných břemen, rušení omezení vlastnických práv, výzvy k zaplacení, výzvy k podepsání souhlasných prohlášení, účast ve správním řízení podle zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a mnoho dalších), a v této činnosti jsou v mnoha případech úspěšní. Teprve v momentě, kdy se tato snaha ukáže neúspěšnou, dochází k hájení svých práv cestou soudní, a až tehdy nastupují advokátní služby.
Zvolánková rovněž upozorňuje na skutečnost, že zákon o hlavním městě Praze stanovuje Hlavnímu městu Praze (a městským částem) povinnost trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku práv z těchto závazků vyplývajících. Zákon ale explicitně nepřikazuje, jakým způsobem má k této zákonem stanovené povinnosti docházet.
„Praha vnímá toto omezení v některých případech jako velmi problematické. Ačkoliv lze mít a máme obecně za to, že zajištění zastoupení v některých soudních sporech interní právní službou může být v souhrnu levnější než její zajišťování externími subjekty, jsou v našich podmínkách kauzy, jejichž řešení je svou složitostí mimo standardní možnosti této interní právní služby,“ říká František Kotalík z právního a legislativního odboru pražského magistrátu. „Bylo by tedy vhodné k jednotlivým kauzám v rámci rozhodování soudů o přiznání či nepřiznání nákladů vynaložených na právní zastoupení advokátem přistupovat individuálně a vždy také posoudit její složitost a nutnost případného využití externích právních služeb.“ Podle Kotalíka ve stále se opakujících věcech (např. návrhy na vydávání platebních rozkazů apod.), tedy ve „standardní agendě“, služby externích advokátních kanceláří mohou nadbytečně zatěžovat veřejné rozpočty (včetně druhé strany sporu) a v těchto případech pak má mít interní právní služba schopnost tyto služby pokrývat, což by mělo platit pro veřejnou správu jako celek. „Obecně tak lze konstatovat, že na jednodušší agendu (s ohledem na řešenou problematiku) se využívá interní právní služba, na složitější či časově náročné věci pak služba externí,“ tvrdí Kotalík, s tím, že město v tuto chvíli zpracovává analýzu možných finančních dopadů zastoupení interní právní službou a při využití externích právních služeb. Jak dále uvádí, na základě zkušeností s vytížeností jednotlivých právníků zařazených v magistrátu hl. m. Prahy a s ohledem na narůstající agendu, kterou musejí tito vyřizovat v rámci své běžné činnosti, lze konstatovat, že při akceptaci stanoviska ÚS a nahrazení externí právní služby využitím právní služby interní, tedy s hypotetickým minimem nákladů, by muselo dojít k významnějšímu nárůstu právníků s již potřebnými znalostmi a přinejmenším elementárními zkušenostmi se soudním řízením. Výše případných úspor či rozdílnost nákladů by se však ukázala nejspíše až v delším časovém období.
S čím se však nelze již vůbec ztotožnit, je bohužel naprosto zjednodušený podhled Ústavního soudu, který své rozhodnutí mimo jiné opíral o pouhou skutečnost, že: cit. „Oddělení soukromého práva čítá celkem šest právníků a lze si stěží představit jinou typově podobnou právní agendu, jež by svou podstatou náležela do působnosti tohoto oddělení, než výše zmíněný spor stěžovatelky o vrácení bezdůvodného obohacení, kdy se jednalo o klasický soukromoprávní spor.“ Sám pouhý počet právníků bez dalšího nemůže být relevantním argumentem, neboť právě tito právníci řeší natolik rozsáhlou agendu napříč Magistrátem hl. m. Prahy a dalších organizací, přičemž i tento počet je pro běžnou agendu řešenou v podmínkách tak velkého města nedostačující, natož pak pro pravidelné zastupování hl. m. Prahy v soudních řízeních či komplexní řešení sporové agendy, byť např. jen ve věcech soukromoprávních. Ve značném množství sporů a při jejich různorodosti není fyzicky možné ani po věcné stránce v daném počtu právníků absolutně agendu zvládat, má-li být výsledek sporu pro hl. m. Prahu příznivý. Také z toho důvodu je pak ve většině případů odůvodnitelné využívání externích právních služeb.
Exploze soudních sporů?
Zúžení ústavního práva na hrazení oprávněných nákladů se nelíbí ani předsedovi České advokátní komory Martinu Vychopeňovi. „Závěr, že u statutárních měst lze presumovat existenci dostatečného materiálního a personálního vybavení a zabezpečení k tomu, aby byla schopna kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musela využívat právní pomoci advokátů, považuji za velmi nebezpečný. Neubráním se parafrázi v tom smyslu, že se tím vlastně říká to, že, že statutární města mají nárok na „méně spravedlnosti“. V civilním soudním řízení by totiž měla téměř bezezbytku platit zásada úspěchu ve věci a k jejímu prolamování by mělo docházet jen výjimečně. Myslím, že zástupci statutárních měst jsou schopni, a vlastně i povinni posoudit, zda pro konkrétní případ využijí svůj aparát či zda se jedná o takový případ, který vyžaduje zastoupení advokátem Toto jejich rozhodnutí je součástí ústavně zakotveného práva na spravedlivý soudní proces, které by mělo být soudní mocí respektováno.
Odmítání přiznat náklady statutárním městům má ještě jeden paradoxní efekt. V jednom z nálezů ÚS v ospravedlnění své argumentace uvádí. „Nelze totiž odhlédnout od další funkce, kterou povinnost náhrady nákladů řízení plní: Nutí žalobce, aby zodpovědně vážil, zda vůbec má v případném soudním řízení naději na úspěch, neboť v opačném případě by na něj dopadlo jařmo v podobě povinnosti finančního plnění k náhradě nákladů řízení. Samo vědomí tohoto „nebezpečí“ přispívá k regulaci jinak (bohužel) rozšířeného puzení „žalovat kdekoho o kdeco“.“ „Jenže obce jsou povinny jako veřejnoprávní instituce hájit svá práva, a to i soudní cestou. Na rozdíl od privátních subjektů, které se vždy mohou svobodně rozhodnout, a finanční náklady řízení v jejich rozhodování hrají značnou roli. Tím, že kvůli stanoviskům ÚS nebudou soukromé osoby riskovat kromě zaplacení soudního poplatku žádný další finanční důsledek případně prohraného sporu, bude soudních řízení naopak přibývat, a mohou vést k explozi soudních sporů,“ uzavírá Zvolánková.
Dušan Šrámek
