Analýza: Ústavní soudy mohou rušit volby jen mimořádně, říká zpráva Benátské komise

Výsledek voleb má být konečný. Ústavní soud může zneplatnit volby jako krajní krok. Podmínkou jsou jasně prokázané závažné nesrovnalosti, v jejichž důsledku byl změněn výsledek. Důvody stížností na volby by měly zahrnovat i vliv zvenčí, od nevládních organizací, médií, sociálních sítí a zahraničního financování. Důsledek zrušení voleb musí být méně škodlivý než přijetí výsledku s nedostatky. Uvádí to Benátská komise v urgentní zprávě vytvořené na žádost Parlamentního shromáždění Rady Evropy.

Komise měla odpovědět na otázku: Za jakých podmínek a právních norem může ústavní soud zrušit volby, s ohledem na nedávný rumunský případ?

Zrušené volby: Rumunsko, Bulharsko, Ukrajina, Rakousko

Rumunský ústavní soud zrušil 6. prosince 2024 první kolo prezidentských voleb pořádaných 24. listopadu 2024. Benátská komise, která je orgánem Rady Evropy, vypracovala k otázce zprávu 27. ledna 2025.

Benátská komise se nezabývá rumunským případem.  Otázka je obecné povahy a odpověď vychází ze srovnávacího práva a mezinárodních standardů, uvádí Benátská komise.

Rumunský případ zrušených voleb není v Evropě prvním, upozorňuje v úvodu Komise. V květnu 2016 zrušil rakouský ústavní soud výsledky souboje o prezidenta mezi Alexanderem Van der Bellenem and Norbertem Hoferrem. V následných volbách vyhrál Van der Bellen.

Mohlo by vás zajímat

Rekordní odškodnění. Soud přiznal Tempelovi téměř 9 milionů za nezákonné odsouzení

V roce 2004 zrušil Nejvyšší soud Ukrajiny během tzv. oranžové revoluce výsledky prezidentské volby, ve kterých byl vyhlášen vítězem Viktor Janukovič. V dalších volbách vyhrál Janukovič.

Loni v Bulharsku ústavní soud připustil pět případů, všechny zpochybňující zákonnost předčasných parlamentních voleb konaných 27. října 2024, které určily složení 51. Národního shromáždění.

Český ústavní soud se závěry Benátské komise neřídil

Benátská komise rozvíjí „odkaz voleb v Evropě“ jako evropské kulturní dědictví po více než dvacet let a její Kodex správné praxe ve věcech volebních je referenčním materiálem Rady Evropy. Voliči musí věřit, že jejich hlas je konečný. Zrušení voleb je přijatelné jen za výjimečných okolností. „Na druhé straně, protože podvody nebo jiné nesrovnalosti – a to ani velkého rozsahu – nelze nikdy vyloučit, musí být v té či oné formě stanovena možnost částečně nebo zcela zneplatnit výsledky voleb,“ uvádí Komise v urgentní zprávě.

Kodex správné praxe ve věcech volebních vyžaduje „účinný systém odvolání a zejména uvádí, že „odvolací orgán musí mít pravomoc zrušit volby, pokud nesrovnalosti mohly ovlivnit výsledek“, uvádí Komise ve zprávě.

Benátská komise se ve svém urgentním stanovisku (tj. bez formálního schválení plénem) obecně vyslovila k možnostem volebních či ústavních soudů rušit volby (aniž by přímo hodnotila prosincový nález rumunského úst. soudu): pouze ve velmi výjimečných případech, při jasném prokázání…

— Tomáš Langášek (@TomLangasek) February 2, 2025

Jak už dříve Česká justice uvedla, český Ústavní soud se ve svém rozhodnutí o změně volebního zákona v roce 2021 závěry Benátské komise ani Kodexem správné volební praxe neřídil. Podle Kodexu platí zásada, že volební zákon se nemění kratší dobu před volbami než jeden rok. Proto, aby se voliči i kandidáti mohli na změnu připravit. Pokud Ústavní soud rozhodne o změně volební legislativy, má tato změna platit až po další volby po následujících volbách. Český Ústavní soud rozhodl o změně volební legislativy 3. února 2021. Podle této změny se volby konaly už 9. října 2021, tedy za osm měsíců.

Důkazy jsou na stěžovateli, pokud soud nekoná z moci úřední

Princip zrušení voleb za podmínky nesrovnalostí s dopadem na výsledek voleb vyvolává podle Benátské Komise otázky: Jak lze zjistit, že výsledky voleb mohly ovlivnit nesrovnalosti, jaká je požadovaná úroveň důkazního břemena? Jaká je hranice pro závěr o „skutečné újmě na výsledku voleb“, která ospravedlňuje jejich neplatnost?

„S ohledem na extrémní dopady zrušení volebních výsledků by takové rozhodnutí mělo být učiněno pouze za mimořádných okolností, kdy jsou jasně prokázány důkazy o nezákonnosti, nepoctivosti, nekalosti nebo jiném pochybení a když takové jednání zkreslilo výsledek voleb,” uvádí Komise doslova.

Toto tvrzení obsahuje dva požadavky: 1) rozhodnutí musí být založeno na jasně zjištěných skutečnostech, které prokazují závažné nesrovnalosti; a 2) tyto nesrovnalosti musí mít za následek zkreslené výsledky voleb.

Pokud jde o důkazní břemeno, podle obecného pravidla je toto ve sporu o výsledky voleb na stěžovateli. To zahrnuje relevantní skutečnosti (porušení zákona) a do určité míry i možný dopad na výsledek voleb.

Jiná situace je však podle Benátské komise v řízení zahájeném (ústavním) soudem z moci úřední. „V takovém případě bude muset soud ve svém odůvodněném rozhodnutí ukázat, o jaké důkazy se rozhodnutí opírá a proč je přesvědčen, že nesrovnalosti mohly mít na výsledek vliv,“ uvádí Komise.

Stížnosti a vliv nepocházející od aktérů voleb

Ústavní soudy mohou mít při rozhodování volebních sporů pravomoc posuzovat ústavnost volební legislativy. Proto mohou mít také pravomoc zrušit volby, když zjistí, že právní předpisy nezaručují právo na svobodné volby, jak vyžaduje Úmluva a národní ústava. A to i v případě, že zákon důležité aspekty volební kampaně a hlavní prvky voleb neupravuje, upozorňuje Komise.

Benátská komise již dříve uvedla, že důvody pro podávání stížností na volby by se neměly omezovat na porušování volebních práv, svobod a zájmů v důsledku rozhodnutí a jednání státu.  „Měly by rovněž zahrnovat nečinnost i nepřiměřené prosazování ze strany veřejných a soukromých volebních subjektů,“ uvádí Komise.

„Benátská komise zastává názor, že v této souvislosti může být relevantní i ,vnější vliv´ – nepocházející od volebních aktérů. To se týká vlivu nevládních organizací, médií – zejména sociálních sítí – zejména ti sponzorovaní a financovaní ze zahraničí a zahraniční státní a nestátní aktéři: Vnější vliv, včetně zahraničního, může mít stejné (nebo dokonce silnější) účinky jako vnitřní vliv (státních úředníků nebo politických stran),“ uvádí Komise.

Zasahování do volebního procesu ze strany třetích osob jednajících zvenčí proto není méně škodlivé a může mít stejné (nebo dokonce závažnější) důsledky jako porušení volebních pravidel kandidáty, politickými stranami a státními úředníky.

Vyloučení kandidáta, nerovné příležitosti, přístup k médiím

Jak nesprávnost, ovlivnění prokázat? „U některých nesrovnalostí v průběhu hlasování a v procesu sčítání je často možné určit pravděpodobný dopad na volební výsledek dotčených okrsků, pokud je znám počet dotčených hlasů, nebo porovnáním výsledku voleb v jiných srovnatelných volebních místnostech a okrscích bez takové nesrovnalosti,“ odpovídá Benátská komise.

Objektivně zjistit dopad jiných typů nesrovnalostí, typicky souvisejících s registrační a kampaňovou částí volebního cyklu, na volební výsledek může být obtížnější.

„I porušování těchto pravidel však může volební výsledek podstatně ovlivnit. Odepření práva účastnit se voleb kandidátům a/nebo velkým skupinám voličů je v rozporu s principem všeobecného volebního práva a zjevně může mít přímý dopad na výsledek voleb,“ uvádí Komise.

Pravidla volební kampaně týkající se vedení, transparentnosti a financí, stejně jako přístupu k médiím, mají za cíl zajistit rovnost příležitostí a svobodu voličů utvořit si názor. Hrubé porušení těchto pravidel může naklonit hřiště ve prospěch konkrétních kandidátů a/nebo mít hluboký dopad na mínění voličů, stojí v urgentní zprávě.

Propaganda je kampaň a spadá pod svobodu projevu

Sociální média přecházejí volně přes hranice. Ve většině zemí nejsou sociální média a online kampaně v kontextu voleb regulovány jako tradiční média. Liberální charakter sociálních médií však neznamená, že jsou mimo vnitrostátní regulaci a vymáhání v kontextu voleb.

Rostoucí význam online kampaní a umělé inteligence zesilující účinek dezinformací a manipulace s veřejným míněním – přináší nové výzvy ve vztahu k 1) propagandě kampaně, dezinformacím a obsahu zpráv kampaně; a 2) pravidlům pro financování kampaní a transparentnost.

„Předně, pokud jde o propagandu v kampani, je třeba poznamenat, že volební kampaně jsou v podstatě informační kampaně kandidátů, jejichž cílem je přesvědčit voliče. Na prohlášení o politice učiněná kandidáty v souvislosti s volbami mohou jejich oponenti často pohlížet jako na dezinformace nebo nepravdivé informace,“ uvádí Komise.

Bez ohledu na formu a médium jsou politická prohlášení v kontextu kampaně obvykle hodnotovými soudy nebo prohlášeními, která spadají pod svobodu projevu kandidáta, pokud nepřekračují přípustné meze, například formou nenávistných projevů vůči politickým oponentům,“ uvádí Komise s odkazem na případ Sanchez v. Francie z roku 2022.

V případu Sanchez v. Francie byl zvolený politik pokutován za to, že odmítl odstranit z Facebooku obsah proti islámu. Úplný rozsudek Sanchez v. Francie je zde,

Vzhledem k judikatuře ESLP o zasahování soudů do předvolebních sdělení je v současné době těžké rozpoznat, jak forma a obsah předvolebních sdělení kandidátů může vyústit v porušení volebního zákona, které může vést ke zrušení voleb, dodává dále Komise s odkazem na případ Brzeziński v. Poland z roku 2019, kdy kandidát v komunálních volbách šířil leták, ve kterém měl napadat starostu, obvinit ho z braní dotací, uzavření nevýhodné smlouvy na odběr obecní vody s monopolní firmou, z nekompetentnosti a porušování slibů. Úplný případ Brzezinski v. Poland je zde.

Co by měl zvažovat soudce

Podle Komise by v ideálním případě měly státy regulovat důsledky informačních poruch, kybernetických útoků a dalších digitálních hrozeb pro volební integritu. Jedním z příkladů je Norsko. Po novele ústavy v roce 2022 může dvoutřetinová většina v norském parlamentu nařídit nové volby, pokud mimořádná událost, která zahrnuje kybernetické útoky a dezinformační kampaně, zabránila významné části voličů v hlasování.

Benátské komise by použití sociálních sítí mělo stále podléhat obecným pravidlům o financování kampaní a transparentnosti. „Úlohou soudce zvažujícího volební záležitosti je rozhodnout, zda kandidátova online kampaň – a získání podpory kampaně od třetích stran, ať už online nebo ne – porušily tato pravidla, a ve vztahu k důsledkům takového porušení, zda porušení je tak významné, že mohlo ovlivnit výsledek voleb,“ uvádí Komise.

Úkol soudce: Rozpoznat, zda je kandidát na sítích úspěšný

Jedním z problémů týkajících se sociálních médií, kde obsah generují uživatelé, je, jak přiřadit online podporu kandidáta ke kampani tohoto kandidáta. „Prostý fakt, že kandidát je úspěšný v online kampani a že použití platforem sociálních médií může rozšířit sdělení kandidáta nad rámec toho, co bylo možné v tištěných a vysílacích médiích, neznamená, že kandidát porušil pravidla výdajů na kampaň a transparentnost, a tak získal nespravedlivou výhodu. Úkolem soudce je posoudit, zda byla porušena nějaká pravidla při získávání podpory kampaně od třetích stran, ať už online nebo ne,“ uvádí Komise.

Benátská komise již dříve prohlásila, že třetí strany by měly mít možnost svobodně získávat finanční prostředky a vyjadřovat názory na politické otázky jako prostředek svobodného projevu a jejich činnost by neměla být bezpodmínečně zakázána. Současně by některé formy regulace se srovnatelnými povinnostmi a omezeními, jaké se vztahují na strany a kandidáty stran, měly být rozšířeny na třetí strany zapojené do kampaně, aby byla zajištěna transparentnost a odpovědnost.

Kodex správné praxe ve volebních věcech požaduje, aby „muselo být možné zrušit celé volby nebo pouze výsledky pro jeden volební obvod nebo volební místnost. V případě zrušení musí být v dotčené oblasti vypsány nové volby.“ Zrušení voleb by mělo být omezeno na ty okrsky, kde došlo k nesrovnalostem. Pokud nesrovnalosti ovlivnily celý výsledek voleb ve všech okrscích, pak musí být celé volby anulovány. Důležité je identifikovat nesrovnalost a vyvarovat se jí v dalších volbách, aby se situace neopakovala.

Další otázkou je, zda je z nových voleb vyloučen kandidát, který zmanipuloval volby. Podle zjištění Benátské komise v roce 2009 tomu tak ve většině členských států nebylo. Nicméně odsouzení kandidátů za trestný čin může vést k jejich nezpůsobilosti.

Cílem voleb je výsledek, zrušení nese vážné důsledky

Benátská komise jako výchozí bod zdůrazňuje, že cílem voleb je přinést volební výsledek, který „zajišťuje svobodné vyjádření názoru lidu“, podle článku 3 Protokolu č. 1 Evropské úmluvy o lidských právech. Vzhledem k závažným důsledkům následného zrušení voleb by se uvážení soudce ve věcech voleb mělo řídit a omezovat podmínkami stanovenými zákonem. V této souvislosti je třeba upozornit na předchozí obecné doporučení Benátské komise – které zůstává platné – zlepšit legislativu o anulování výsledků voleb.

Je zásadou, že voliči musí věřit, že jejich hlasování je konečné. Zrušení části voleb nebo voleb jako celku lze připustit pouze za zcela výjimečných okolností (princip ultima ratio). Na druhé straně Kodex správné praxe ve volebních věcech vyžaduje účinný systém odvolání a uvádí zejména, že „odvolací orgán musí mít pravomoc zrušit volby, pokud nesrovnalosti mohly ovlivnit výsledek“.

Mezinárodní standardy neukládají ani nezakazují, aby ústavní soudy rozhodovaly z moci úřední. S ohledem na to, že soudy, včetně ústavních, se vyznačují tím, že jsou reaktivní (konají v reakci na něco), nikoli určující si agendu, zastává Benátská komise názor, že pravomoc ústavních soudů zrušit volby z moci úřední, by měla být omezena na výjimečné okolnosti a jasně regulované, aby byla zachována důvěra voličů v legitimitu voleb.

Ústředním kritériem pro zrušení voleb, uznávaným mezinárodními standardy, a především Kodexem správné praxe ve volebních záležitostech, je otázka, zda nesrovnalosti mohly ovlivnit výsledek hlasování.

Přijetí výsledku je menší škoda než zrušení

Podle Evropského soudu pro lidská práva nesrovnalosti ve volebním procesu zasahují do svobodného vyjádření názoru lidí pouze tehdy, pokud tyto nesrovnalosti vedou ke skutečné újmě na výsledku voleb. „Důsledky zneplatnění výsledků voleb musí být méně škodlivé než přijetí výsledků voleb i přes jejich nedostatky. Podle názoru Benátské komise musí být rozhodnutí o neplatnosti voleb založeno na nesrovnalostech, které jsou natolik závažné, že mohly ovlivnit výsledek voleb,“ uvádí v závěru Komise.

„Podle názoru Benátské komise by mělo být možné napadnout výsledky voleb na základě porušení volebních práv, svobod a zájmů nejen ze strany státu, ale také ze strany veřejných a soukromých volebních aktérů – s ohledem na to, že stát má pozitivní závazky zaručit svobodné volby včetně spravedlivé kampaně; to platí i pro vliv nevládních organizací, médií a zejména sociálních médií, včetně těch sponzorovaných a financovaných ze zahraničí, a zahraničních státních i nestátních aktérů,“ uvádí svůj závěr Komise.

Pokud jde o propagandu v předvolební kampani, bez ohledu na formu a médium, politická prohlášení v kontextu kampaně jsou typicky hodnotová prohlášení nebo spadají pod svobodu projevu kandidáta, pokud nepřekračují přípustné meze, např. v podobě nenávistných projevů vůči politickým odpůrcům. V ideálním případě by státy měly regulovat důsledky informačních poruch, kybernetických útoků a dalších digitálních hrozeb pro volební integritu.

Zatímco online kampaně založené na platformách sociálních médií mohou být nové, co do formy a dopadu, podle názoru Benátské komise by jejich použití mělo stále podléhat obecným pravidlům o financování kampaní a transparentnosti. Úlohou soudce zvažujícího volební záležitosti je rozhodnout, zda kandidátova online kampaň – a získání podpory kampaně od třetích stran, ať už online nebo ne – porušila tato pravidla, a ve vztahu k důsledkům takového porušení, zda porušení je tak významné, že mohlo ovlivnit výsledek voleb.

Benátská komise vydává následující klíčová doporučení: