O náhradu škody ve výši 1 139 123 Kč s úroky způsobenou zákazem prodeje během epidemie Covid-19 žaluje stát podle krizového zákona firma Karel Vávra potraviny, s.r.o. Vnitro a obecné soudy žalobu zamítly, protože krizové opatření nesměřovalo individuálně vůči této firmě a obchod se jim dobrovolně. To nehraje roli, závěry obecných soudů jsou nesprávné, uvedl v dovolání Nejvyšší soud. Kdo je nucen obětovat majetek, má dostat náhradu.
Na základě dovolání firmy vrátil Nejvyšší soud věc loni v srpnu k Městskému soudu v Praze. Na posledním jednání obchodního a občanskoprávního kolegia 15. května schválili soudci právní větu.
Úplný rozsudek Nejvyššího soudu je zde:
Firma Karel Vávra provozuje non stop obchod se smíšeným zbožím v Uruguayské ulici Praze 2. Obchodu vznikla škoda v důsledku třinácti usnesení vlády, kterými vláda nejprve omezila a posléze zcela zakázala prodej. Usnesení o zákazu maloobchodního prodeje vydávala vláda postupně v letech 2020 a 2021.
Ušlý zisk spočítala firma modelací a porovnáním čísel prodeje od roku 2007 do roku 2021, přičemž vycházela z pokladního systému a systému evidence tržeb. Nejprve spočetla, že od března do května 2020 se jí snížil zisk o 13,068 % v důsledku snížení poptávky.
Dále srovnala zisk realizovaný v období 28. 10. 2019 do 28. 2. 2020 se ziskem realizovaným v období od 28. 10. 2020 do 28. 2. 2021 a dovodila, že ve snížení zisku o 32,421 % se již projevila předmětná krizová opatření, popisuje rozsudek Nejvyššího soudu.
Odečtením snížení poptávky od zjištěného propadu zisku došel obchodník k výsledku: „V důsledku přijatých krizových opatření tak mělo dojít k poklesu jejího zisku o 19,353 %, když se jedná o rozdíl mezi snížením zisku o 32,421 % a snížením zisku o 13,068 %.“
Obchod žaluje podle krizového zákona
Vyčísleno penězi má činit státem způsobená škoda 1 100 123 korun. K tomu žádá obchodník třicet devět tisíc za právní zastoupení. O předmětnou částku zažalovala firma ministerstvo vnitra podle tzv. krizového zákona. Vnitro žalobu v červnu 2021 odmítlo.
„Žalobkyně zdůraznila, že stát podle ustanovení § 36 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), objektivně odpovídá za škodu vzniklou v důsledku přijatých krizových opatření, a to bez ohledu na to, zda jejich přijetí bylo správné či nezbytné,“ shrnuje podstatu žaloby Nejvyšší soud.
První usnesení o nouzovém stavu vydala vláda 12. března 2020 na třicet dní. Poté vláda vydala dalších dvanáct usnesení, kterými byl nouzový stav postupně prodlužován až do 11. dubna 2021. V návaznosti na nouzový stav vydala vláda s účinností od 28. 10. 2020 do 3. 11. 2020 zákaz maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách v neděli po celý den a v pondělí až v sobotu mezi 20:00 až 4:59 hodinou. To se v různých variantách časů opakovalo až do 28. února 2021.
Princip zvláštní oběti v. neurčitý okruh osob
Žalobu postupně zamítl Obvodní soud v Praze 7 i odvolací Městský soud v Praze. Soud prvního stupně postupoval podle § 36 krizového zákona a dospěl k závěru, že žalobkyni právo na náhradu škody nenáleží, shrnuje rozhodnutí Nejvyšší soud.
Podmínky odpovědnosti státu představuje dle soudu prvního stupně 1) přijetí krizového opatření za vyhlášeného nouzového stavu, 2) činnost orgánu provádějícího krizové opatření proti individuálně určenému subjektu, 3) vznik nahraditelné škody, 4) příčinná souvislost mezi zmíněnou činností orgánu a vznikem škody, 5) absence liberačního důvodu, a 6) řádné uplatnění nároku v prekluzívní lhůtě.
Podle obecných soudů obchodník nesplnil dvě podmínky. Nebylo na něho uvaleno žádné individuální rozhodnutí. „Předmětná krizová opatření však měla povahu obecně závazného právního aktu (právního předpisu), byla pramenem obecné právní regulace, dopadala na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob, jimž stanovila právní povinnosti, přičemž není rozhodné, že pro určité subjekty v opatřeních existovaly výjimky,“ cituje Nejvyšší soud důvody obecných soudů. Stát odpovídá pouze za škodu způsobenou krizovým opatřením individuální povahy vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám. Žádné krizové opatření nebylo směřováno individuálně vůči žalobkyni.
„Smyslem ustanovení § 36 krizového zákona je podle soudu prvního stupně odškodňovat případy škod vzniklých přímo při činnosti složek státu provádějících krizová opatření, čemuž nasvědčuje i důvodová zpráva ke krizovému zákonu. Takto pojatá odpovědnost vychází z principu „zvláštní oběti“, kdy je třeba rozlišovat mezi individuálním opatřením coby zásahem do individuálních práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhuje odškodnění, a plošným omezením určitých práv a svobod neurčitého okruhu osob přijatým obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu,“ uvedl soud prvního stupně.
Odvolací soud rozhodnutí potvrdil a neshledal důvod odchýlit se od uvedeného názoru.
NS: Jaký je účel y smysl krizového zákona?
Nejvyšší soud se v dovolání zabýval předně otázkou, zda „činí krizový zákon rozdíl mezi krizovými opatřeními, která působí na území celé České republiky, a těmi, která směřují vůči konkrétní osobě nebo konkrétně vymezenému okruhu osob“. Z jazykového vyjádření zákona „neplyne, že by okruh osob, do jejichž práv a povinností krizové opatření zasahuje, musel být konkrétně vymezen nebo omezen“, uvedl Nejvyšší soud.
Jazykový výklad je však jen východisko. Podle Soudu je nutno ujasnit si účel a smysl zákona, ostatně občanský zákoník ukládá nepřikládat zákonu jiný význam, než jaký plyne ze smyslu slov a vzájemné souvislosti.
Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu dále plyne, že důvodem návrhu novely krizového zákona byla společenská potřeba zvláštní právní úpravy pro situace vyvolané mimořádnými událostmi především velkého rozsahu. Potřebnost vyplynula zvlášť naléhavě při řešení rozsáhlých ničivých povodní v roce 1997, které postihly 1/3 území republiky.
Úmysl omezit soud nenašel, mimořádnost není na místě
Nejvyšší soud nenalezl důkazy o tom, že by zákonodárce zamýšlel omezit povinnost státu k náhradě škody jen na individuálně zaměřená krizová opatření. Ani fakt, že zákonodárce nemůže v době přijetí právní úpravy domyslet, na které všechny situace bude do budoucna z hlediska vymezení hypotézy tato norma použita, není nijak výjimečný. Taková situace je řešitelná standardními metodami výkladu práva, včetně analogie a teleologické redukce. „Argumentace nepředvídatelností mimořádné situace spočívající v epidemii silně nakažlivého onemocnění, které postihne celé území státu, není proto namístě,“ uvedl Nejvyšší soud.
„Omezení odpovědnosti státu podle § 36 odst. 1 krizového zákona na situace, kdy krizové opatření směřuje proti konkrétně určeným osobám, jak je provedl odvolací soud, proto nemá oporu v zákoně a nelze je dovodit ani teleologickým výkladem. Proto je právní posouzení věci odvolacím soudem z tohoto důvodu nesprávné,“ uzavřel tuto otázku Nejvyšší soud.
Stát nenese odpovědnost za opatření? Nesprávně
Avšak nesprávné jsou podle Nejvyššího soudu „rovněž úvahy odvolacího soudu v tom směru, že stát nenese odpovědnost za újmu způsobenou krizovými opatřeními, která jsou svojí povahou produktem legislativní činnosti“.
Za škody způsobené legislativou stát podle Soudu neodpovídá pouze podle zákona 82/1998. „Je tomu tak proto, že normotvorná činnost nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, a proto nelze v daném případě dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.,“ vysvětluje Nejvyšší soud. Tento závěr neplatí bez výjimky, v minulosti soud dovodil odpovědnost za škodu způsobenou porušením práva EU.
Kdo je nucen obětovat majetek, má dostat náhradu
Následně se Nejvyšší soud zabýval výkladem pojmu „provedení krizového opatření“. „Samotné vydání krizového opatření vládou nelze považovat za jeho provedení ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona,“ uvedl k tomu Nejvyšší soud.
Podle Nejvyššího soudu je nejprve nutné „vzít do úvahy účel povinnosti státu nahradit škodu způsobenou provedením krizového opatření“. „Ta stojí na myšlence, že ,když byl někdo nucen obětovat svůj majetek ve prospěch jiného, má mu ten, v jehož prospěch tento majetek obětoval, nahradit vzniklou škodu. Vzhledem k tomu, že za krizových stavů jde o ohrožení veřejných zájmů (dober), má mu být škoda nahrazena z veřejných rozpočtů,“ citoval Nejvyšší soud. Podobnou myšlenku lze nalézt v zákonech upravujících vyvlastnění nebo v principu obětování něčí věci v nouzi.
„Lze tedy uzavřít, že náhrada škody v případě obětování statku jedné osoby ve veřejném zájmu není v poměrech českého práva neznámým institutem,“ uzavřel tuto otázku Nejvyšší soud.
Zaplavený pásový nakladač, zbořená stavba, evakuovaný hotel
Okamžik provedení krizového opatření je podle Soudu třeba posoudit podle konkrétních okolností věci, neboť krizová opatření „mohou zahrnovat různorodou skupinu předem víceméně nedeterminovaných aktivit (reakcí) orgánů krizového řízení za účelem zvládnutí krizové situace.“
Pro ilustraci různých krizových opatření Nejvyšší soud uvedl:
V době povodní v roce 2013 starostka obce vyzvala žalobkyni, aby vzhledem k nouzovému stavu vyhlášenému vládou ČR v souvislosti s povodňovou situací poskytla obci pásový nakladač Liebherr L 566 za účelem zbudování ochranné hráze. Žalobkyně stroj poskytla, ten byl dne 6. 6. 2013 zaplaven a zničen.
Muž byl vlastníkem budovy. Na základě příkazu primátora hlavního města Prahy ze dne 12. 8. 2002 o organizaci nutných opatření na ochranu života a zdraví obyvatelstva a na ochranu majetku v rámci realizace krizových opatření rozhodla povodňová komise městské části Praha 4 o odstranění podmáčených staveb v prostoru mezi tělesem tramvajové trati a břehem Vltavy, a to i budovy žalobce, která byla odstraněna téhož dne.
Rozhodnutím předsedy vlády ČR byl v srpnu 2002 vyhlášen nouzový stav v důsledku rozsáhlých povodní na dobu od 12. 8. 2002 do 22. 8. 2002. Nařízení krizových opatření spočívala mimo jiné v evakuaci ohrožených osob, v zákazu vstupu, pobytu a pohybu osob na postiženém území, tedy na území hlavního města. Při nucené evakuaci dne 13. 8. 2002 ve tři hodiny ráno ukončili pracovníci pobyt hotelových hostů a v ranních hodinách pak po výzvách Policie ČR hotel sami opustili. „K tomu Nejvyšší soud dodává, že v žádné z uvedených věcí nebyla předmětem dovolacího řízení otázka výkladu pojmu ,provedení´ krizového opatření,“ dodává k tomu Nejvyšší soud.
Nárok na náhradu, jen pokud by obchod zavřela policie?
V případu obchodu se smíšeným zbožím v Uruguayské ulici nastaly účinky opatření okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden. Od té doby mohla být způsobena obchodu škoda. Tento okamžik je proto okamžikem provedení krizových opatření ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona.
„Okolnost, že se žalobkyně sama krizovému opatření podrobila a že je respektovala, jí nemůže jít k tíži. Dovedení názoru odvolacího soudu ad absurdum by znamenalo, že ten prodejce, který by krizové opatření nerespektoval a proti kterému by muselo být krizové opatření ,provedeno´ za použití síly, například orgány policie, by v souladu s úvahou odvolacího soudu nárok na náhradu škody podle § 36 odst. 1 krizového zákona měl, zatímco žalobkyně, která jednala právně souladně, by jej mít neměla. Takový závěr je zjevně nesprávný.
Právní věta:
Krizové opatření, jehož předmětem je omezení či zákaz maloobchodního prodeje a které je přijato ve formě usnesení vlády, je ve smyslu § 36 odst. 1 zák. č. 240/2000 Sb. provedeno v okamžiku, kdy nastaly jeho škodu působící účinky, přičemž není právně významné, že se poškozený omezení stanovenému krizovým opatřením podrobil dobrovolně.
Irena Válová
