Přestože se mnoho odborníků na veřejné zakázky ve veřejném sektoru shoduje, že ne všechny projekty by se měly soutěžit jen na nejnižší cenu, praxe zatím vypadá jinak. Ukazuje se to například v případě tendru na výstavbu pražského metra D. Pražský dopravní podnik (DPP) vyloučil sdružení firem PORR, Vinci a Marti (PVM) z tendru na stavbu druhé části z Olbrachtovy na Nové Dvory kvůli nízké nabídkové ceně, která nebyla zdůvodněna, a nesplnění podmínek pro harmonogram výstavby. Dopravní podnik uvedl, že členové komise čelí výhrůžkám a zastrašování. Stavební společnost Vinci Construction CS pak podala trestní oznámení kvůli podezření ze spáchání podvodu.
Výstavba druhého úseku pražského metra D je s cenou blížící se 30 miliardám korun suverénně největší stavbou v ČR. Nabídnutá cena PVM byla o zhruba tři miliardy nižší, než stanovil znalecký posudek. Vyplývá to ze zdůvodnění vyloučení sdružení z tendru. Dopravní podnik kvůli tomu čelí mediálním útokům a firmy hrozí žalobami. Zástupci podniku dokonce podali na Vrchní státní zastupitelství v Praze trestní oznámení kvůli pokusu o vydírání členů hodnoticí komise.
V e-mailu podle nich neznámý pachatel například vyhrožoval členům komise, že půjdou do vězení, pokud rozhodnou o vyloučení nabídky sdružení PORR. „DPP vždy postupuje v souladu se zákonem o zadávaní veřejných zakázek a stejně tomu bylo i v případě zakázky na druhou část metra D. Konec konců správnost postupu doposud vždy potvrdily soudy i ÚOHS, kteří jsou jedinými arbitry,“ uvedl k tendru ředitel DPP Petr Witovski.
Sdružení PVM podalo proti svému vyloučení námitky DPP a zaslalo stížnost Evropské investiční bance (EIB), u které má podnik předjednán úvěr. Pokud DPP námitkám nevyhoví, obrátí se PVM na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS).
Podle prezidenta Svazu podnikatelů ve stavebnictví Jiřího Nouzy komentování čehokoliv před uzavřením je českým koloritem nejen u veřejných zakázek. „V obecné rovině to považuji za chybu zákona (asi bychom mohli diskutovat kde ta chyba je), ale v obecné rovině nesouhlasím s komentováním takových věcí před jejich ukončením. Vzbuzuje to řadu spekulací, které, i když se nepotvrdí, ulpí zejména, v tomto případě, na zadavateli. To považuji za chybu. Dlouhodobě to pak vede ke znevěrohodnění veřejných zakázek jako celku a to je taky chyba,“ uvedl s tím, že ke konkrétní situaci ohledně výstavby metra D se vyjadřovat nechce. Podle něj však podobné situace vedou ke znedůvěryhodnění celého procesu.
DPP z tendru vyřadil PVM ze dvou důvodů. Prvním byla cena, která byla podle dokumentu u některých položek výrazně nižší, než je obvyklá na trhu, aniž by to sdružení odůvodnilo. Celkově zpráva hovoří o rozdílu tří miliard korun proti znaleckému posudku. Po žádosti o doplnění podle podniku sdružení neuvedlo konkrétní zdůvodnění všech jednotlivých položek, které by prokázalo, že uváděná cena je na trhu dosažitelná.
Nešlo zaručit hladký průběh harmonogramu prací
Druhý důvodem vyloučení byl harmonogram, který podle dokumentu ani po výzvě k doplnění neodpovídal zadání tendru, projektové dokumentaci a nebylo na základě něho možné určit přesnou posloupnost stavebních prací, tedy ani zaručit hladké provedení celé stavby.
Právě tato zakázka je typickým příkladem, kdy i podle zákona jsou podle odborníků vhodná právě kvalitativní kritéria, nikoliv nejnižší cena. Jak je obecně vhodné u velkých stavebních zakázek postupovat? „V podstatě, i když trochu zjednodušeně řečeno, by to mělo být co do kritérií hodnocení podobné, jako když každý z nás utrácí svoje soukromé peníze. Tam, kde si vybíráme to, co je lepší, protože je pro nás podstatné vybrat si „to nejlepší“, taky vlastně volíme kritéria kvalitativní. A tam, kde vybíráme to, co je levnější, protože víme, jakou kvalitu chceme, a lepší nepotřebujeme, nechceme, anebo na ni nemáme, tak vlastně volíme kritéria – nebo jen jedno kritérium – kvantitativní. A zakázková legislativa podle mě, snad jen s limity vyplývajícími z § 114 odst. 3 zakázkového zákona, vůbec nenutí zadavatele postupovat odlišně,“ vysvětlil přístup podle zákona o zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví v rozhovoru pro Českou justici soudce David Raus.
Podle Jiřího Nouzy je současná praxe příliš vstřícná k firmám, které se o zakázky ucházejí. „Z vlastní zkušenosti vím, že dříve byl zákon o zadávání veřejných zakázek přísnější a v okamžiku, kdy uchazeč nesplnil podmínky soutěže došlo k jeho vyloučení ze strany zadavatele. Současná praxe mi připadá velmi benevoletní v tom, že i zadavatel vyzývá uchazeče k nápravě a případnému doplnění. To není z mého pohledu šťastná praxe,“ míní a dodává, že u nabídek by se mělo brát v úvahu kromě ceny vždy více kritérií. „Jsem zásadně proti soutěžím na cenu, to totiž nepřináší nic dobrého ani zadavateli. Je to na dlouhou debatu a SPS i já osobně je zastáncem vícekriteriálního přístupu, což se nám daří prosazovat velmi těžko, bohužel,“ dodává prezident Svazu podnikatelů ve stavebnictví.
Podle předsedy senátu Nejvyššího správního soudu (NSS) Petra Mikeše by měli i veřejní zadavatelé postupovat jako soukromníci, kteří jsou si velmi dobře vědomi, že nabídka s nejnižší cenou nemusí znamenat nabídku nejvýhodnější.
Odborníci nabádají, aby se zadavatelé při hodnocení stavebních zakázek inspirovali přístupem v zahraničí. „Proč v Německu stavějí dálnice v noci a o víkendech? Protože dodavatele hodnotí vedle ceny i navrženým itinerářem a souvisejícími dopravními omezeními. Dává to logiku – pokud by dodavatel uměl opravit úsek D1 o milion dráž, ale řádově méně omezí dopravu ve špičce, neměl by být preferovaný? Podobně se při výběru dodavatele dá akcentovat třeba zkušenost týmu, díky které je menší riziko neshod při plnění, průtahů stavby apod. Složitější téma je otázka kvality materiálů či strojního vybavení, které sice mohou vést na vyšší kvalitu díla, ale variabilitě už by měl být v tomto směru přizpůsoben projekt apod.,“ říká Jiří Skuhrovec, který vede tým zaměřený na datové analýzy veřejných zakázek. Podle něj je doslova „nesmysl“, aby se naprostá většina zakázek v ČR vybírala pouze na základě nejnižší ceny. „U projektu za miliardu se extrémně vyplatí dát na straně zadavatele třicet či padesát za jeho přípravu a řízení. Britové k tomu říkají: dva roky se plánuje, rok se staví. To bohužel u nás moc nevidíme,“ dodává. Obecně by podle něj stát měl k podobným projektům přistupovat více jako k příležitostem nejen postavit nejlevněji spoj z A do B, ale také formovat trh a být férovým a náročným klientem.
Podle advokáta a odborníka na veřejné zakázky Lukáše Nezpěváka z AK Sokol, Novák, Trojan, Doleček a partneři jde zejména o zakázky, kdy zadavatel nepořizuje určité standardizované plnění či v případy, kdy zadavatelem vymezené zejména technické podmínky předmětu veřejné zakázky na straně dodavatelů umožňují nabídnout zadavateli plnění, které nad rámec zadavatelem stanoveného minima nabízí určitou přidanou hodnotu. „Největším rizikem souvisejícím se zadáním veřejné zakázky pouze na základě výše nabídkové ceny je otázka, zda vybraný dodavatel následně bude za jím stanovenou výši nabídkové ceny schopen veřejnou zakázku realizovat v zadavatelem stanoveném čase a kvalitě,“ říká Nezpěvák. Tato rizika se podle něj nemusí promítat jen do kvality plnění, které zadavatel od vybraného dodavatele následně obdrží, ale i do schopnosti vybraného dodavatele plnit zadavatelem stanovené termíny např. v důsledku nenasazení dostatečného množství potřebných personálních a technických kapacit. Stejně tak v praxi nemusí být neobvyklé, že se vybraný dodavatel v průběhu plnění veřejné zakázky obrátí na zadavatele s požadavkem na navýšení sjednané odměny v důsledku domněle mimořádných okolností, které měly nastat po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. Právě takové důvody vedly DPP k vyloučení PVM.
Best Value není u ÚOHS překážkou
Odborníci v poslední době kladně při podobných tendrech hodnotí metodu Best Value. Jde o koncept založený na výběru dodavatele podle nejlepšího poměru kvality a ceny, kdy zadavatel posuzuje, jakou hodnotu dostane za vynaložené prostředky. Při hodnocení nabídek tak není pod tlakem, aby vybíral zhotovitele pouze podle nejnižší nabízené ceny, což vede k častým komplikacím při realizaci zakázky či výsledné kvalitě. Formy hodnocení Best Value kladou značné nároky jak na zadavatele, neboť s sebou nesou zvýšené požadavky na přípravu zadávacích podmínek a následné úkony při posouzení a hodnocení nabídek, tak na samotné dodavatele, kteří nemusí svou účast i v zadavatelem dobře nastaveném zadávacím řízení zvládnout. „Porovnatelnost parametrů typicky zajistíte převodem na souměřitelné veličiny (například procenta) – kdy třeba 50 % hodnotících kritérií mohou tvořit kvalitativní aspekty. Ty si zadavatel může a má zavést podle vlastní preference, nicméně nesmí zapomenout že tyto musí být alespoň přiměřeně objektivní a zpětně přezkoumatelné – zejména by zadavatel měl v zadávací dokumentaci vymezit své priority, a návodně popsat jak bude kvalitativní kritéria hodnotit,“ vysvětluje analytik Jiří Skuhrovec. Výzvou je podle něj nastavit samotné zakázky i právní prostředí tak, aby tlak firem nemohl přerůst k obstrukcím či vydírání.
Rozhodovací praxe ÚOHS tomuto způsobu přístupu k zadávání veřejných zakázek neklade překážky, pakliže je dobře odvedena práce na zadávacím postupu. České justici to řekl předseda ÚOHS Petr Mlsna. „Pro využití BVA doporučuji vždy pečlivě zvážit, jestli vůbec předmět plnění veřejné zakázky skutečně takovýto, řekněme ne zcela standardní postup, vyžaduje a jestli skutečně zákon výslovně nenabízí možnosti, jak dosáhnout požadovaného stavu z hlediska výběru dodavatele,“ uvedl v rozhovoru.
Stavba nové linky pražského metra začala loni, ve výstavbě je nyní úsek mezi stanicemi Pankrác a Olbrachtova. Navazovat má právě úsek z Olbrachtovy na Nové Dvory. Jako poslední bude vybudován úsek z Nových Dvorů do Depa Písnice. Stavbu řešil i NSS, který rozhodl ve prospěch DPP a v srpnu zamítl kasační stížnosti Pankrácké společnosti a muže z Kovařovicovy ulice v Praze 4, kteří už dříve neúspěšně zpochybnili stavební povolení u Městského soudu v Praze. Stavbu prvního úseku provádějí společnosti Hochtief, Subterra a Strabag.
Eva Paseková
