Nejlevnější nabídka u veřejné zakázky nemusí být nejlepší, ale v konečném důsledku ani nejlevnější. Myslí si to předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) Petr Mlsna. V českém stavebnictví stále převažují veřejné zakázky soutěžené čistě na cenu. Mlsna upozorňuje na případy, kdy se daná věc levně nakoupí, ale například provoz a servis je v následujících letech dražší než původní pořizovací hodnota. „Obecně bych řekl, že čím vyšší je význam kvality poptávaného plnění, tím vyšší by měla být i váha hodnotícího kritéria kvality,“ řekl v rozhovoru pro Českou justici.
Novela zákona o zadávání veřejných zakázek však chtěla posílit roli kvalitativních hodnotících kritérií. Proč se domníváte, že jsou vhodná?
Je třeba připomenout, že kritérium kvality, jak ho pojímá zákon, neznamená pouze kvalitu v užším slova smyslu, ale může se jednat také o sociální, inovační či environmentální aspekty, estetické vlastnosti, úroveň servisních služeb a mnoho, mnoho dalšího. Pokud bychom se zaměřili pouze na kvalitu v užším slova smyslu, myslím, že platí, že nejlevnější nemusí vždy znamenat nejlepší a v konečném důsledku vlastně nemusí znamenat ani skutečně nejlevnější.
Kvalitativní hodnotící kritéria mají zadavateli pomoci k tomu, aby za své peníze dostal to nejlepší (dle jím předem vydefinovaného). Jak se říká „nejsem tak bohatý, abych kupoval levné věci“. Zadavatelům mohou vhodně nastavená kritéria hodnocení výrazně pomoci, co se týče kvality získaného plnění, čímž ve svém důsledku mohou ušetřit spoustu peněž i času.
Pokud bychom se bavili o kritériích kvality v širším slova smyslu, spektrum jejich přínosu může být opravdu široké, od zajištění práce znevýhodněným osobám až po ochranu životního prostředí. Zadavatel tak může prostřednictvím hodnotících kritérií, a nejen prostřednictvím nich, ovlivnit nejenom samotnou úroveň předmětu plnění veřejné zakázky, ale možná i oblasti nezakázkového světa, které by ho v první chvíli třeba vůbec nenapadly. Zadávání veřejných zakázek s ohledem na jejich široké spektrum má totiž celospolečenské dopady.
V jakém poměru by se měla u stavebních prací uplatnit hodnotící kritéria nabídkové ceny a kvality? Například 70 procent ku 30 procentům nebo půl na půl.
Myslím, že na tuto otázku neexistuje jednoznačná odpověď. Zadavatel by měl vždy zvážit konkrétní okolnosti aktuálně poptávaného plnění. Vždy je důležité, aby zadavatel učinil racionální úvahu nad tím, co je pro něj důležité, jaké jsou jeho cíle a priority. Zkrátka jaká nabídka (poměr jednotlivých aspektů) je pro něj důležitý. Obecně bych řekl, že čím vyšší je význam kvality poptávaného plnění, tím vyšší by měla být i váha hodnotícího kritéria kvality. Při rozhodování o poměru kvality a ceny by zadavatelé též měli reflektovat jaký typ plnění poptávají. Bezesporu si lze představit (typicky jednoduchá) plnění u nichž de facto zařazení dalšího kritéria nad rámec ceny skoro postrádá smyslu, ale zase naopak jsou plnění, kde by cena neměla být tím jediným faktorem pro výběr dodavatele, ať už z důvodů celkové nákladnosti pořizovaného plnění (a nutnosti zohlednění nákladů životního cyklu), celospolečenského dopadu či toho, že zadavatel ani není tím, kdo je schopen maximálně efektivně vyspecifikovat to, co poptává, a bylo by na škodu připravit se o možnost nabídky výrazně lepšího plnění. Jsou to právě dodavatelé, kteří jsou odborníky v oboru, ze kterého zadavatel odebírá plnění. Lapidárně řečeno, je rozdíl, zda zadavatel poptává běžné „nenáročné“ plnění, nebo se jedná o veřejnou zakázku se strategickým významem. Nicméně, toto rozhodnutí je vždy pouze na zadavateli, je na něm, zda usoudí, že u konkrétní zakázky je např. kvalita plnění tak zásadní, že její hodnota bude činit 90 % a cena pouze 10 %. Zákon dokonce umožňuje stanovit pevnou cenu a hodnotit pouze kvalitu nabízeného plnění. Samozřejmě zadavatel stále vynakládá veřejné prostředky, takže se musí chovat hospodárně, ale jak už jsme si řekli, to na první pohled nejlevnější řešení nemusí být tou nejvýhodnější investicí.
Veřejní investoři v ČR poslední dobou hovoří o tom, že soutěže na cenu často nevedou k volbě nejvýhodnější nabídky. Proč? Jaká vidíte největší rizika soutěží jen na cenu?
Je to přesně to, co jsem již uváděl. Skutečnost, že zadavatel vybere dodavatele nabízejícího nejnižší nabídkovou cenu, byť kvalifikovaného – splnil stanovená kritéria kvalifikace – neznamená, že zadavatel za svoje peníze obdrží to nejlepší možné plnění. Může se stát, že nízká cena je nabízena na úkor kvality. Mnohdy však takové řešení umožňují i samotné zadávací podmínky. Uvedené může být zapříčiněno tím, že zadavatel třeba není sám schopen vše do takové míry podrobnosti ve stanovených podmínkách podchytit, ať již z neznalosti či liknavosti při jejich přípravě. Ze své praxe mohu říct, že kvalita zpracování zadávacích dokumentací je různá a obecně trend kvalitně připravené zadávací dokumentace se jaksi vytrácí.
Nelze samozřejmě obecně tvrdit, že čím levnější tím nekvalitnější a naopak. I samotní dodavatelé jsou různí, stejně jako může být rozdílný jejich přístup k realizaci zakázek; roli může hrát také obchodní strategie a politika dodavatele.
Z hlediska ceny veřejné zakázky pak je velice důležité, aby zadavatelé zohlednili veškeré náklady související s pořizovaným plněním a s jeho celkovými náklady v rámci životního cyklu. To se právě bohužel mnohdy neděje. Zadavatel sice levně nakoupí, ale například provoz a servis daného plnění je v následujících letech dražší než původní pořizovací hodnota. To jsou právě ony rozhodné aspekty, které musí zadavatel vyhodnotit předtím, než se do soutěže pustí.
Na druhou stranu nelze říct, že hodnocení na cenu musí být vždy a priori špatně. Vždy je to o tom, jak dobře je zadavatel schopen stanovit zadávací a obchodní podmínky a zejména vydefinovat samotný předmět plnění. Jak jsem již uvedl u předchozí otázky, jednoduchá plnění asi nebudou nutně vyžadovat složitější mechanismy hodnocení; zadavatel nemusí volit kvalitativní kritéria za každou cenu.
Jaká kvalitativní kritéria v hodnocení nabídky může veřejný investor požadovat, aby byla v souladu s rozhodovací praxí ÚOHS a judikaturou?
Zadavatel v podstatě může stanovit jakákoliv kritéria hodnocení, která souvisí s poptávaným předmětem plnění a která budou vyjadřovat právě kvalitu, případně i environmentální nebo sociální aspekty. Zákon totiž obsahuje pouze demonstrativní, příkladný výčet toho, co si lze představit pod pojmem kritéria kvality. Zásadní věc a informace, kterou by si dle mého názoru zadavatel měl vzít jak z rozhodovací praxe Úřadu, tak z judikatury správních soudů je, že kritéria kvality musí být vyjádřena jasně a srozumitelně – každý dodavatel musí vědět, co bude hodnoceno a jakým způsobem. Kritéria kvality musí být stanovena také tak, aby nabídky mohly být vzájemně porovnatelné. Volba kritérií kvality na zadavatele klade zvýšené nároky na zajištění procesu hodnocení, který musí za všech okolností zůstat transparentní, proto popis způsobu hodnocení musí zachytit úvahy zadavatele tak, aby bylo možné zpětně jednoznačně ověřit způsob, jímž zadavatel přiděloval body jednotlivým nabídkám. Zadavatel by se měl držet hesla – jasně, srozumitelně, transparentně a s ohledem na předmět plnění konkrétní veřejné zakázky.
Jak se díváte na koncept Best Value? Jde o koncept založený na výběru dodavatele podle nejlepšího poměru kvality a ceny, kdy zadavatel posuzuje, jakou hodnotu dostane za vynaložené prostředky.
Koncept zadávání veřejných zakázek prostřednictvím metody Best Value je poměrně dosti skloňované téma v posledních letech. Právě i s ohledem na již řešené, a tím je získání kvality poskytovaného plnění. Zakázkový zákon zná řadu způsobů, jak zadat veřejnou zakázku jinak než na cenu. Stejně tak zná i to, jak s dodavatelem jednat v průběhu zadávacího řízení. Využívání těchto flexibilnějších postupů (dle zákona) je však v České republice minimální. Osobně si kladu otázku, proč zadavatelé primárně nevyužijí toho, co nabízí, výslovně upravuje a dovoluje zákon; pokud nestačí tato úroveň, proč až potom nezkusit vystoupit na pomyslný nejvyšší stupínek, a tedy na hranu toho, jak je možno veřejnou zakázku zadat; tím je zadávání prostřednictvím BVA. Nelze totiž přehlížet, že v případě BVA jde o koncept, který nevznikl na půdě Evropské Unie a s tímto postupem, jak je BVA praktikováno, tak zcela nepočítají evropské zadávací směrnice. Copak by ještě před pár lety někoho napadlo, že v rámci otevřeného řízení, které je typem zadávacího řízení, ve kterém se nejedná, bude zadavatel jednat s členem pracovního týmu účastníka zadávacího řízení (realizovat hodnotící pohovor)? Tím nijak tuto metodu nezatracuji, naopak má bezesporu řadu pozitivních atributů a není důvod se na ni a priori dívat jakkoliv negativně. Jen je třeba vnímat, že má svá specifika a potenciální úskalí. V tomto kontextu i doplním, že ani rozhodovací praxe ÚOHS tomuto způsobu přístupu k zadávání veřejných zakázek neklade překážky, pakliže je dobře odvedena práce na zadávacím postupu. V žádném případě však sebemodernější metoda zadávání nesmí narušit transparentnost (čitelnost) postupu zadavatele, a to jak pro samotné účastníky zadávacího procesu, tak přezkumný orgán. Pro využití BVA tedy doporučuji vždy pečlivě zvážit, jestli vůbec předmět plnění veřejné zakázky skutečně takovýto, řekněme ne zcela standardní postup, vyžaduje a jestli skutečně zákon výslovně nenabízí možnosti, jak dosáhnout požadovaného stavu z hlediska výběru dodavatele. Obecně pak snahu zadavatelů získávat kvalitní plnění od kvalitních dodavatelů plně podporuji.
Jak jsme na tom ve srovnání se západním světem, pokud jde o podíl veřejných zakázek soutěžených na cenu?
Úřad tyto ukazatele nesleduje, a tedy nevytváří ani příslušné statistiky, nicméně dle posledních dat Evropské komise je 80 % veřejných zakázek v České republice zadáno na základě nejnižší nabídkové ceny, průměr Evropské unie je kolem 64 %. V tomto ohledu nelze ale zcela jednoznačně dělit Evropu na východ a západ. Například na Islandu či ve Švédsku je podíl zakázek zadávaných tzv. na cenu vyšší než v ČR, naopak Chorvatsko pomyslně vévodí žebříčku evropských států s nejnižším procentuálním podílem veřejných zakázek zadaných na základě nejnižší nabídkové ceny, následují ho Francie, Nizozemsko a Irsko. Na opačném konci spektra je pak Slovensko a Litva.
V ČR se v nadcházejícím období chystá spousta obřích staveb – dokončení dálniční sítě, silničních okruhů Prahy a dalších velkých měst, železnice na letiště, vysokorychlostní železnice, energetické megastavby. Jak by k nim měl stát přistoupit, pokud jde o veřejné soutěže na zhotovitele, aby dostal nejlepší možnou kvalitu za přiměřenou cenu?
Protože se svou podstatou jedná o strategické, v některých případech až úzkoprofilové veřejné zakázky, řekl bych, že by se měl stát, resp. zadavatelé jednotlivých tendrů, zaměřit na preciznost provedení soutěže o veřejnou zakázku, ve které se zaměří právě na kvalitu požadovaného plnění. Cena by samozřejmě i v těchto případech měla a samozřejmě bude hrát svou roli, nicméně u takto rozsáhlých a důležitých staveb, by dle mého názoru měla hrát prim právě kvalita, která zaručí dlouhou životnost takovýchto staveb s minimem dalších nákladů na jejich údržbu. To je právě ona zmiňovaná otázka nákladů životního cyklu v širším slova smyslu. Samozřejmě není od věci u strategických zakázek (tam, kde to dává smysl) zohlednit např. i časové hledisko, neboť v některých případech stále platí pověstné „čas jsou peníze“. Rovněž pak lze dát doporučení, že není třeba z hlediska inovativnosti postupu při zadávání takové veřejné zakázky chodit až na hranu možného.
Přestože to už úplně nespadá do kompetencí Úřadu, dovolím si v tomto kontextu ještě poznámku a upozornění v souvislosti se stanovením smluvních podmínek. Zde by měli být zadavatelé obezřetní, aby tyto skutečně byly stanoveny přiměřeně, třeba i v některých ohledech vyslyšely trh, co způsobuje problémy a potažmo neochotu účastnit se tendrů. Smutnou realitou totiž je, že počet podávaných nabídek v čase klesá, a mnohdy kumulace velmi přísně nastavených podmínek může být důvodem neochoty dodavatelů do tendru jít. Jistě u takovýchto strategických a významných zakázek také není od věci inspirovat se úspěšnými projekty v zahraničí, není třeba zbytečně vymýšlet něco, což už někdo vymyslel před vámi.
Investoři často čelí značnému tlaku ze strany účastníků veřejné zakázky. S jakými největšími excesy jste se setkali? Jak se v praxi zneužívá zákon o zadávání veřejných zakázek? Jaké jsou nejčastější nekorektní praktiky?
Z mého pohledu z pozice předsedy Úřadu, který je dozorovým orgánem pro oblast veřejného zadávání, to jsou mnohdy jak já říkám „kobercové nálety“. Návrhy, kdy navrhovatel napadá absolutně vše, co může a někdy i to, co nemůže. Mnohdy napadá zadávací podmínky, které mu musí být evidentně zcela jasné, neboť jsou jasné i laikovi, přičemž účelem takto iniciovaných správních řízení je de facto pouze zmaření snahy zadavatele zadat veřejnou zakázku, jelikož i takto zahájené správní řízení na návrh zbytečně zdržuje nejen zadávací řízení a zadavatele, ale také dodavatele, kteří mají reálný zájem na získání veřejné zakázky. Každému dodavateli sice přísluší právo bránit se domnělému porušení zákona zadavatelem podáním námitek a následně návrhu u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, nicméně toto právo by nemělo být zneužíváno. Ze strany zadavatelů pak lze jako typickou nekorektní praktiku vnímat „ušití zakázky na míru“ konkrétnímu dodavateli.
Eva Paseková
