Nedávno o sobě prohlásil, že je pravicovější verzí Elišky Wagnerové. Letos mu bylo padesát a již rok stojí v čele Nejvyššího správního soudu (NSS). „Pokud nepřijde nějaký vnější šok, myslím, že koncem roku 2025 budeme schopni na Nejvyšším správním soudě rozhodovat kasační stížnosti v průměru za řekněme 6 až 8 měsíců. A doufám, že i krajské soudy se budou blížit podobným délkám řízení,“ říká v bilančním rozhovoru pro Českou justici Karel Šimka.
Jaký je nyní stav jednotlivých agend správního soudnictví?
Je nutno rozlišit stav a trend. Stav ještě není uspokojivý, ale trend je nadějný. Správní soudnictví v nynějším dvojinstančním modelu máme právě 20 let. Takže již lze z dat za toto období dělat určitá zobecnění.
Nápad věcí na správních úsecích krajských soudů osciluje dlouhodobě kolem čísla 10000 za rok. Nikdy nebyl menší než zhruba 7500 a s výjimkou přechodového roku 2003, kdy nový systém vznikl, větší než necelých 12000 za rok. Posledních deset let osciloval právě lehce nad 10000 a teprve poslední dva roky je to méně.
Nápad věcí na Nejvyšším správním soudu v podstatě kopíruje to, jak se věci vyvíjejí na krajských soudech, jen s určitým časovým zpožděním. Kasační stížnosti se dlouhodobě podávají zhruba proti každému třetímu rozsudku krajských soudů. Plus k tomu máme naše speciální agendy, zejména volební, kárnou a kompetenční, a za Covidu jsme přezkoumávali mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví. V posledních deseti letech se nápad věcí na Nejvyšším správním soudu pohyboval mezi zhruba 3500 a téměř 5000 za rok. Zejména léta 2017 až 2021 byla tučná, měli jsme vždy hodně nad 4000 věcí za rok a v roce 2021 jen těsně pod 5000.
Krajské soudy se začaly s nárůstem nápadu, k němuž u nich docházelo mezi léty 2015 až 2019, vypořádávat poté, co byly zhruba o čtvrtinu posíleny (z necelých sto soudců na zhruba 120). Tedy zejména v posledních třech letech. U nás enormní zatížení kulminovalo se zpožděním, v roce 2021. A teprve od roku 2022 začínáme snižovat počet našich nedodělků. Jednak o něco klesl nový nápad, ale především jsme učinili některá opatření, na nichž jsme se na jaře minulého roku domluvili s Ministerstvem spravedlnosti a která nám pomáhají věci zvládat trochu lépe. Máme více asistentů, mírně se zvyšuje počet našich stálých soudců, přišli někteří dočasně přidělení soudci z krajských soudů. A nejvíce zatíženým soudcům jsme po omezenou dobu zastavili nápad nových věcí či jejich nejstarší věci převzali soudci dočasně přidělení. Tohle vše bude pokračovat i letos a doufám, že i příští a přespříští rok.
Pokud nepřijde nějaký vnější šok, myslím, že koncem roku 2025 budeme schopni na Nejvyšším správním soudě rozhodovat kasační stížnosti v průměru za řekněme 6 až 8 měsíců. A doufám, že i krajské soudy se budou blížit podobným délkám řízení.
Jaký je personální stav správních úseků krajských soudů?
Pokud mohu soudit, začal být docela uspokojivý. Přiměřené množství soudců už mají i správní úseky Městského soudu v Praze a krajských soudů v Brně, Praze a Ostravě, tedy těch, na něž přichází největší díl nápadu krajských soudů a které byly v minulosti dlouhodobě přetíženy. Na těchto soudech začíná převažovat střední a mladší generace soudců a zejména na krajských soudech v Brně a Praze se jedná o špičkové soudce. A je to znát i na kvalitě jejich rozhodování. Správní a daňové právo je obrovsky rozsáhlé, hodně provázané s právem Evropské unie. Takže k tomu, aby systém správních soudů poskytoval spravedlnost v přiměřeném čase, je důležité, aby již krajské soudy identifikovaly a vyřešily převážnou část sporných problémů. To nyní také většinou dělají. Díky tomu my na Nejvyšším správním soudu již spíše jen korigujeme, prohlubujeme nebo sjednocujeme judikaturu krajských soudů. Dříve jsme řadu jejich rozhodnutí rušili pro nepřezkoumatelnost, což vedlo k soudnímu ping-pongu a prodlužovalo délku řízení.
Vidíte aktuálně nějaký zásadní legislativní problém, který by bylo potřeba z pohledu fungování správní justice vyřešit?
Nic opravdu akutního není třeba řešit. Soudní řád správní se v praxi osvědčil. Ministerstvo spravedlnosti chystá jeho středně velkou novelu a Nejvyšší správní soud se podílí na její přípravě. Ale nebude to žádná revoluce, spíše doladění některých dílčích prvků. Je třeba trochu sblížit pravidla pro jednotlivé žalobní či návrhové typy, tedy koncentrace žalobních důvodů, lhůty pro podání žalob či návrhů a další. Možná maličko zpřísnit pravidla pro kasační stížnosti a institut její nepřijatelnosti rozšířit na všechny oblasti práva, nejen na ty, kde rozhoduje na krajském soudu samosoudce. Určité technické úpravy si zaslouží i volební soudnictví.
V plánu je zatím, pokud platí naše debaty s Ministerstvem spravedlnosti, které jsme vedli minulý rok, že legislativní text by vznikl během letoška a v příštím roce by mohl být projednán zákonodárným sborem. Při diskusích s poslanci ústavněprávních výborů obou komor Parlamentu se nám zdálo, že to není nerealistický plán. Ale uvidíme, Česko nyní řeší podstatně závažnější problémy než dílčí úpravy soudního řádu správního.
Jak se správní justice vyrovnává s tzv. justičním polycentrismem, kdy soudci musí sledovat vedle masivní produkce evropských norem také rozhodování SDEU, ESLP, Ústavního soudu či Nejvyššího soudu? Lze vůbec dnes po soudci požadovat takovou komplexní znalost?
Správní soudy jsou extrémně silně soudy práva EU. A stejně tak silně má na nás vliv štrasburský systém ochrany lidských práv. Většina ekonomických regulací vzniká na unijní úrovni a my jsme soud, který tyto regulace aplikuje. Od bankovního práva přes energetiku, ochranu spotřebitele, ochranu hospodářské soutěže a veřejné zakázky, DPH, cla a v omezené míře i přímé daně až po ekologii, dotace všeho druhu či třeba pravidla mezinárodní kamionové dopravy. A to jsem dvacet dalších oblastí pominul a stranou nechávám azylové a cizinecké právo či třeba důchody, kde jsou unijní prvky též silné. Takže my v praxi aplikujeme kombinaci vnitrostátního práva, které je implementací unijních směrnic, přímo použitelného unijního primárního či sekundárního práva, to jsou především nařízení, ale někdy i ony směrnice, jsou-li nedostatečně implementovány, a precedenční judikatury Soudního dvora a ESLP.
Jistěže nemůžete znát všechny tyhle zdroje práva nazpaměť. Ale zvládnout se to dá, jelikož známe strukturu toho systému, který jsem právě popsal, a postupně si hledáme stále větší a větší detaily. Ale jednoduché to není a řešením není ani větší specializace soudců. Specialista bude znát dílčí oblast, třeba onu DPH, ale k tomu, aby soudil opravdu kvalitně, potřebuje mít přehled o trendech v právu jako celku, jinak by nám vznikaly v jednotlivých oblastech práva ostrovy specifických interpretačních přístupů. A navíc by ti specialisté s léty ztráceli vůli a možná i schopnost proniknout do jiných oblastí práva, bylo-li by to potřeba. Zažili jsme to, když jsme zhruba před deseti léty rušili kolegia – pro některé z nás, kteří předtím nedělali daňové právo, protože jejich specializací bylo právo sociálního zabezpečení, bylo náročné se do téhle materie dostat. Proto jsem bytostně přesvědčen, že naši soudci na sebe musí mít přísné nároky a mít dobrý přehled o celém veřejném právu. A skvělé je, pokud v rámci nějaké jeho části jsou specialisty. Co nám chybí čím dál víc, vidím to i na sobě a není mi to příjemné, je postupná ztráta kontaktu se soukromým právem. V praxi se s ním setkáváme častěji, než by si mnozí mysleli, zejména v daních, kde se řeší zdanění soukromoprávních jednání lidí. Takže budeme muset zapracovat i na tom, abychom v míře, ve které to potřebujeme, rozuměli i soukromému právu.
Jaké vidíte zásadní nové trendy v právu a judikatuře?
Možná to bude znít trochu pyšně, ale nic zásadního v posledních dvaceti letech nepozoruji. Právo západní civilizace je založeno na kombinaci ochrany základních práv a uznání autonomie jednotlivce a demokratického, tedy většinového rozhodování. V rámci Evropy, do roku 1989 jen její západní části, měla klíčový vliv na podobu práva kombinace několika vlivů. Já považuji za důležité zejména tyto dva: Štrasburský systém ochrany základních práv, který vznikl nedlouho po druhé světové válce, a německou doktrínu ochrany základních práv, která vznikala v podobné době a byla inspirována mimo jiné předválečnou judikaturou amerického Nejvyššího soudu. A třetím klíčovým vlivem byl postupný vznik práva evropské integrace, v němž lze najít dvě základní ideologie: jednak liberální, tedy volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu, jednak sociální, v podobě přerozdělování, podpory méně rozvinutých oblastí a regulace k ochraně slabších. Tyhle vlivy v základech dnešního práva přetrvávají, samozřejmě již v mnoha ohledech rozvinuty daleko od své původní podoby, a po roce 1989 se přelily i k nám, do postkomunistických zemí.
Význam dnešních kulturních válek, které někteří intenzivně prožívají a jež se na první pohled dramaticky projevují i v některých judikátech vysokých soudů, bych nepřeceňoval. Považuji je za někdy příliš radikální součást obecného trendu ke „zjemňování“ poměrů. Jak západní společnost bohatla – a zatím stále bohatne; doufejme, že si to nezkazíme přílišným ekologickým radikalismem – má stále více zdrojů, jež může věnovat na ochranu toho či onoho. A tak je používá, vytváří tím jednak nové kategorie osob, jimž přiznává práva (nebo jež se o svá práva hlásí a někdy společnost přesvědčí, že je mají), jednak jakýsi ekosystém, který se těmito otázkami zabývá – od aktivistů přes novináře, právníky, specializované státní úřady až po soudy.
Do budoucna právo vstřebá tato nová práva. Například tipuji, že význam rozlišovacího kritéria pohlaví bude postupně slábnout, podobně jako to v minulosti bylo u náboženství a pak u národnosti. Stejně tak právo vstřebá nové technologie. Regulace ekonomiky i morálních a společenských hodnot nás provází po celou dobu existence komplexních společností. Takže jistě vyřešíme i složitá morální dilemata spojená třeba s využíváním objevů genetiky či skloubení dnes populární umělé inteligence a „přímé“ inteligence každého jednotlivce.
Jak byste popsal tzv. třetí Ústavní soud?
Pokud bych měl parafrázovat Jacquese Chiraca, tak jako někoho, kdo využil příležitost mlčet. Za Covidu. Nevím, jestli to bylo dobře. Je to složité a sám nevím, jak bych jako ústavní soudce rozhodoval, nicméně přesto mám pocit, že za Covidu měl Ústavní soud pár věcí říci, a říci je včas. Měl říci, že lidský život je samozřejmě základní hodnota, kterou musí ústavní systém chránit, ale že ani on není absolutní. Že tu máme taky svobodu, náboženskou víru či rodinné vztahy. A že ani vláda nemůže ve prospěch jedné hodnoty, tedy života, vymazat, byť ve specifické situaci pandemie, jiné důležité hodnoty. Covid mohla být hvězdná hodina třetího Ústavního soudu, a nebyla.
Jinak měl třetí Ústavní soud výhodu i nevýhodu v tom, že za jeho působení se v právu a společnosti nestalo nic významného, co by dostal příležitost řešit. Posun v systému politických stran, který přišel s oslabením ODS a ČSSD a nástupem Andreje Babiše kolem roku 2013, se Ústavního soudu dotkl jen okrajově, v judikatuře k volebnímu zákonu a k zákonu o střetu zájmů. Velké revoluce v základních právech také nenastaly, byť zrovna v otázkách hodnotových lze najít významné judikáty třetího Ústavního soudu (manželství, transgender, adopce). Nedošlo ani ke střetu o kompetence mezi národním ústavním systémem a Evropskou unií, čehož si užil v poněkud bizarní podobě druhý Ústavní soud v kauze slovenských důchodů. Takže bych trochu jedovatě řekl, že základním výdobytkem judikatury třetího Ústavního soudu je střídavá péče.
Jaký by měl být ten čtvrtý? Jaký by měl být proces výběru ústavních soudců?
Víte, já se tomu právnímu bezčasí, které si zažil třetí Ústavní soud, tady v rozhovoru posmívám, ale vlastně jsem za ně velmi rád. Je dobré, když jsou poměry natolik klidné, že velkých zásahů Ústavního soudu není třeba. Takže i tomu čtvrtému přeji, aby nemusel příliš projevovat svoji principiálnost.
Ústavní soud je vrcholně politickým orgánem. Pokud má pravomoc zvrátit rozhodnutí parlamentu o zákonu, byť je povinen tak činit jen s důvody opřenými o ústavní argumenty, pak prostě tak trochu třetí komorou zákonodárného sboru je. A to samé platí o jeho vztahu k justici – když chce, může být Ústavní soud i jakousi odvolačkou vůči všem obecným soudům. V každém případě prostě jeho vliv na právo je, či může být, enormní. Viděli jsme to u prvního Ústavního soudu u restitucí a u druhého u rozhodování o ekonomickém reformním zákonodárství. Kdyby byla většina v druhém Ústavním soudu jen o něco jiná, Topolánkův reformní balíček by byl rychle zprovozen ze světa a dalších patnáct let českého daňového a sociálního systému by vypadalo jinak.
Takže ti, kdo budou ústavní soudce jmenovat (prezident republiky) a schvalovat (Senát) si musí být vědomi, že svým rozhodnutí opravdu mohou stvořit Golema. A měli by pečlivě zvažovat každé jméno. Je jistě dobré kandidáty konzultovat se širokým okruhem aktérů. Ať tak či onak, ti, kdo budou Ústavní soud vytvářet, by měli mít určitou základní koncepční představu. Zda má jít o soud spíš aktivní, anebo spíš zdrženlivý a zda má být spíše reprezentativní, ve smyslu zastoupení právnických profesí, věkových kohort či hodnotových orientací, anebo spíše akceschopný a odborný. A tahle základní koncepce stěží může vzniknout jinak než v důkladné politické debatě těch aktérů, kteří rozhodují.
Měli by být mezi ústavními soudci zastoupeni i politici? Kontroverze nedávno vyvolaly třeba úvahy o nominaci poslance Marka Bendy.
V přiměřené míře to považuji za nanejvýš žádoucí. Vnášejí totiž do Ústavního soudu zkušenost, kterou soudce a většinou ani akademik a advokát nemá. A sice o tom, jak těžké, nejisté a nepředvídatelné je tvoření zákona parlamentem. A že obecně je demokratická politika daleko více než si lidé, včetně právníků, myslí, závislá na náhodě, situačních podmínkách, setrvačnosti a nepsaných zvycích. A že racionální zákonodárce, jímž my právníci tak rádi argumentujeme, je mnohdy naprostá fikce.
Bývalí politici, jmenujme například Zdeňka Kesslera, Ivanu Janů, Dagmar Lastoveckou, Miloslava Výborného či Pavla Rychetského, byli uvážlivými a spíše zdrženlivými ústavními soudci. A ve středoevropském ústavním prostředí je zcela běžné, že mezi politikou a ústavním soudnictvím je prostupnost. Ostatně nový předseda Spolkového ústavního soudu Stephan Habarth, jen o dva roky starší než já, je letitý politik a advokát a na pozici soudce přešel přímo z poslanecké lavice Spolkového sněmu, do něhož byl třikrát po sobě zvolen za CDU.
Vidíte nějaké problémy z pohledu zástupce správní justice ve vnitřním fungování ÚS? Měly by nadále mít tříčlenné senáty ÚS možnost zvrátit rozhodnutí, které schválil rozšířený senát NSS?
Vlastně nevidím. Víte, mně vlastně nevadí se o právo „hádat“ i mezi NSS a ÚS a nepovažuji ani náhodou rozhodnutí rozšířeného senátu NSS za Písmo svaté, a to přesto, že v něm sedím nepřetržitě již od roku 2008. Takže zvedat laťku v tom smyslu, že rozhodnutí rozšířeného senátu NSS může zrušit jen plénum Ústavního soudu, nepovažuji za nezbytné. Pokud se k tomu kolegové na Ústavním soudu vrátí, nebudu proti tomu nic mít, ostatně mi do toho nic není. Ale i tříčlenný senát Ústavního soudu může zcela důvodně vidět v rozhodnutí našeho rozšířeného senátu ústavně problematické momenty a právem je zrušit. Pokud by tříčlenný senát byl příliš radikální, a k tomu jistě může dojít, má plénum Ústavního soudu nástroje, jak jej v jiné kauze zkorigovat.
Důležitá je jiná věc – aby uvnitř samotného Ústavního soudu dobře fungoval sjednocovací mechanismus a aby tříčlenné senáty chodily do pléna, pokud se chtějí odchýlit od prejudikatury, a nevymýšlely různé boční cestičky. Ale to je problém všech vysokých soudů, dobře to známe i na Nejvyšším správním soudu. Já osobně se jako soudce snažím být v tomto poctivý a raději se nechám rozšířeným senátem „vyhnat“ s tím, že rozpor v judikatuře ve skutečnosti není, než abych potenciální rozpory přehlížel. Protože i takovéto „vyhnání“ udělá ve věci jasno.
Jaké nálezy „třetího“ ÚS hodnotíte z pohledu fungování správní justice jako nejproblematičtější a proč?
Musím říci, že za poslední roky nemám Ústavnímu soudu co vyčítat, naopak jsem byl párkrát velmi rád, že naši někdy trochu moc tvrdou judikaturu zkorigoval. Vyloženě šťastný jsem byl, když Ústavní soud zrušil rozhodnutí našeho rozšířeného senátu ve věci Eurovia, jež se týkalo počítání žalobní lhůty u žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Myslím, že judikaturní dialog mezi Nejvyšším správním a Ústavním soudem probíhá dobře, v přiměřené míře a ve vzájemné vysoké úctě obou soudů. Já osobně Ústavní soud vždy velmi ctil a jsem upřímně rád, že jej máme.
Petr Dimun
