Ministerstvo spravedlnosti loni na podzim dokončilo návrh dlouho očekávaného zákona o lobbingu. Jeho přijetí je podmínkou pro to, aby mohla Česká republika čerpat evropské peníze z Národního fondu obnovy. Jenže bezproblémové schválení normy, kterou v rámci boje proti korupci měla v programovém prohlášení už předchozí vláda Andreje Babiše, se podle všeho nedá očekávat. Klíčové resorty se totiž v připomínkovém řízení postavily proti jejím základním principům.
Norma má dosud nijak neregulovanou oblast lobbingu svázat jasně danými pravidly a také povinnostmi. Mezi ně zařadilo ministerstvo například zřízení registru lobbistů či povinnost politiků informovat o tom, že na ně lobbista úspěšně působil. Díky registru lobbistů má mít veřejnost kontrolu nad tím, kdo, koho a v jaké věci lobboval. Pokud by lobbista svůj záměr neohlásil, spáchal by tím přestupek. Také zákonodárci by měli mít povinnost uvádět lobbistickou stopu právního předpisu.
Hlavní nesoulad mezi ostatními ministerstvy a justičním resortem coby předkladatelem se přitom týká toho, na koho by se vlastně měl zákon vztahovat a jak by měl být lobbing definovaný.
Spor o soustavný lobbing
Současná podoba návrhu totiž počítá mimo jiné s definicí lobbisty jako toho, kdo chce ovlivňovat například projednávání nebo schvalování právních předpisů nebo mezinárodních smluv, a to soustavně. A už to je třeba podle ministerstva vnitra problematické.
„Nedomníváme se, že je vhodné jako jeden z definičních znaků lobbování stanovit jeho soustavnost a přitom explicitně nestanovit, co se pro potřeby zákona o lobbování soustavností rozumí. Prostor pro uvážení, zda konkrétní chování spadá do rozsahu tohoto neurčitého pojmu, bude způsobovat interpretační potíže nejen na straně lobbistů, ale i na straně úřadu provádějícího dohled,” napsalo do svých připomínek vnitro.
A navrhuje proto vypustit soustavnost jako základní definiční znak pro lobbování. Místo toho by podle ministerstva měl každý lobbista oznámit svůj záměr lobbovat automaticky pokaždé.
„Takové řešení by asi nejvíce přispělo k transparentnosti. Nedojde-li k vypuštění tohoto definičního znaku z návrhu zákona, považujeme za nezbytné vydefinovat pojem soustavnost lobbování přímo v zákoně,” navrhuje resort vnitra vedený šéfem STAN Vítem Rakušanem.
Problematické je pak i samotné vymezení lobbisty jako takového. Například Asociace krajů ČR ve svých připomínkách upozorňuje, že podle stávajícího znění návrhu by byla za lobbistu považována i právnická osoba lobbující ve prospěch svých členů.
„Nesouhlasíme s takto širokým vymezením, neboť v tomto případě by za lobbistu mohly být považovány např. i Asociace krajů, Svaz měst a obcí či Sdružení místních samospráv. Domníváme se, že tyto organizace by postavení lobbisty mít neměly,” uvádí asociace. Organizace sdružující územní samosprávné celky totiž podle ní nejsou již ze své podstaty subjekty, „jež by prosazovaly čistě svoje vlastní zájmy, případně partikulární zájmy jakýchkoli jiných právnických či fyzických osob, než právě jen společné zájmy jejich vlastních členů. V případě zmíněných asociací nebo svazů tedy krajů či měst a obcí”.
„Stejně tak jako není za lobbistu označován stát, kraj, obec či dobrovolný svazek obcí, nebo ústřední orgán státní správy, nemohou být principiálně považovány za lobbisty ve smyslu navrhovaného zákona ani organizace sdružující územní samosprávné celky, z jejichž podstaty je legitimita těchto organizací zcela odvozena. Lze si jen stěží představit, že by zákonodárce ve svém úmyslu právně regulovat lobbistickou činnost, chtěl skutečně podřadit pod rozsah působnosti navrhovaného zákona i tyto organizace a dát je tak de-facto ve smyslu zákona o lobbování do stejné pozice, jako např. obchodní společnost soukromého práva, lobbující za své vlastní zájmy, ve snaze dosáhnout pro sebe samu nebo své klienty určité výhody či prospěchu,” domnívá se Asociace krajů.
Ovlivňovat mohou i asistenti zákonodárců
Kromě lobbistů a jejich činnosti návrh zákona definuje také druhou stranu – tzv. „lobbované”. Tedy subjekty, které mohou vlivu lobbistů podléhat a které by – mimo jiné – měly styky s nimi hlásit. Podle představ ministerstva spravedlnosti by se v tomto směru měl zákon týkat zejména poslanců, senátorů nebo členů vlády, ale i dalších důležitých státních úředníků.
Ale ani v tomto se představy justičního resortu s názorem dalších klíčových ministerstev nesešly. Vnitro například požaduje rozšířit seznam lobovanných subjektů také o asistenty poslanců i senátorů.
„V návrhu zákona jsou mimo jiné vymezeni poradci prezidenta a poradci člena vlády. V praxi ovšem nejen poradci, ale také asistenti mohou mít poměrně významný vliv na rozhodování poslanců či senátorů, jelikož se podílejí na přípravě jejich podkladů, a nebo se taktéž mohou účastnit schůzek a jednání i se zástupci lobbistických a vlivových skupin,” konstatovalo v připomínkách ministerstvo vnitra.
V podobném duchu se vyjádřila i Bezpečnostní informační služba. Kromě toho ale chce civilní kontrarozvědka rozšíření i o zaměstnance Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu, kteří působí ve funkci tajemníka výboru, nebo podvýboru.
„Rozšíření dle našeho názoru odpovídá logice téhož paragrafu, kdy mezi lobbované osoby nejsou zařazeny pouze osoby, které stojí v čele vyjmenovaných orgánů státní správy, ale také osoby, které se na řízení a chodu těchto orgánů pouze spolupodílejí a jsou těmto osobám podřízeny,” odůvodnila to BIS.
A další rozšíření působnosti zákona požaduje i ministerstvo pro místní rozvoj pod vedením vicepremiéra a předsedy Pirátů Ivana Bartoše – konkrétně na prezidenta republiky: „Ačkoliv je bezesporu pravdou, že neodpovědného prezidenta nelze postihovat za nedodržování zákona, účelem a smyslem navrhované regulace je primárně transparentnost, nikoliv represe. Zároveň bez ohledu na to, že prezident republiky je ze své funkce neodpovědný, bude možné postihovat lobbisty, na nichž leží většina navrhovaných povinnosti, a tedy i eventualita sankcí.”
Opačným směrem jde pak zásadní připomínka kanceláře současného prezidenta Miloše Zemana. Zákon totiž mimo jiné počítá s tím, že by měl dopadnout i na vedoucího kanceláře prezidenta republiky a jeho zástupce. A právě toto ustanovení současná kancelář vedená Vratislavem Mynářem odmítá. Argumentuje tím, že úřad „jen” obstarává věci spojené s výkonem pracovomocí prezidenta nebo s jeho protokolárními povinnostmi.
„Kanceláři prezidenta republiky však nepřísluší ani příprava a na ní navazující projednávání a schvalování právních předpisů ani příprava a projednávání dokumentů plánovací, koncepční nebo strategické povahy, schvalovaných vládou. Z tohoto důvodu je zařazení vedoucího Kanceláře prezidenta republiky a jeho zástupce mezi lobbované nepřípadné, resp. věcně nesprávné,” stojí v připomínce, kterou podepsal přímo současný kancléř Mynář.
Ministerstvo spravedlnosti odůvodňuje zařazení obou vysokých hradních úředníků mezi tzv. lobovanné tím, že kancelář prezidenta připravuje návrhy pro rozhodnutí prezidenta související s jeho ústavními právy v legislativě, a to v čele s vetováním zákonů.
„Tento argument považuje Kancelář prezidenta republiky za účelový, neodpovídající skutečnosti, neboť prezident republiky průběh projednávání vybraných návrhů zákonů v Parlamentu sleduje, a pokud je vypracováno jeho veto k zákonu, není to z podnětu vedoucího Kanceláře prezidenta republiky či jeho zástupce, ale z podnětu prezidenta republiky,” odmítá ale takový výklad současný hradní kancléř.
Opomenutá oblast veřejných zakázek za stovky miliard
Zásadní připomínky k návrhu uplatnilo i ministerstvo financí. To upozorňuje podobně jako ministerstvo pro místní rozvoj mimo jiné na to, že norma by se měla kromě legislativního procesu týkat i oblasti zadávání veřejných zakázek.
„Na veřejné zakázky stát ročně vydá zhruba 250 miliard korun, na různé národní dotační programy a kofinancování programů hrazených z fondů EU další stovky miliard. Posílení transparentnosti lobbistické komunikace zaměřené na tyto oblasti se tudíž jeví jako žádoucí, a to i z toho důvodu, že jsou ve veřejném prostoru na rozdíl od legislativy nejčastěji spojovány s negativním pojetím lobbingu,” navrhuje správce státní kasy.
Například podle úřadu vicepremiéra pro digitalizaci, kterým je ministr pro místní rozvoj Ivan Bartoš, by se měla oblast související s lobbingem definovat obecně a nikoliv taxativním vyjmenováním činností, kterých by se měla norma a z ní vyplývající pravidla týkat.
„Je vymezeno, že lobbování se může týkat pouze tvorby právních předpisů, koncepčních dokumentů, nebo ratifikací mezinárodních smluv. Takto úzké vymezení je neopodstatněné. Lobbování jako takové se může týkat veškerého výkonu veřejné moci lobbované osoby, není tedy důvod, aby zákon pokrýval pouze úzkou část,” konstatuje úřad.
Podle něj by se tedy výčtová definice měla nahradit například obecnou formulací „ovlivnění jednání lobbovaného při výkonu veřejné moci“. Zároveň je podle něj potřeba vyjasnit, jak bude zabráněno obcházení zákona, kdy lobbista účelově vstoupí do strany, aby mohl této výjimky využít.
Ministerstvo financí pak upozorňuje i na zvýšené finanční náklady návrhu. Ten totiž počítá kvůli novým kontrolním povinnostem s větším rozpočtem pro Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí. Ministerstvo ale požaduje, aby úřad tyto náklady pokryl v rámci svého stávajícího rozpočtu, např. provedením vhodné optimalizace.
Stanovení pravidel pro lobbování původně navrhli koncem roku 2021i poslanci ANO. Dolní komora však loni v březnu z podnětu vládní ODS vrátila předlohu autorům v čele s předsedou ústavně-právního výboru Radkem Vondráčkem (ANO) k dopracování, což se obecně pokládá za měkčí formu zamítnutí. Ministr pro legislativu Michal Šalomoun (Piráti) tehdy na plénu uvedl, že vláda připraví ještě letos vlastní úpravu podmínek pro lobbování.
Tomáš Svoboda, Ekonomický deník
