Chystá se dlouho očekávaná regulace bezpečnostních agentur. Součástí novely má být i důkladná prověrka

Působení privátních bezpečnostních služeb v České republice připomíná léta tak trochu „pole neorané“. Česká republika je jednou z posledních zemí v Evropě, kde doposud soukromá bezpečnostní činnost není upravena samostatným zákonem. Navíc nikdo přesně neví, kolik subjektů se poskytováním privátních bezpečnostních služeb živí. Některé agentury poskytují nekvalitní služby, leckteré vyplácí svým pracovníkům malé výplaty, v horších případech jsou některé privátní služby zneužívány k různým politicko-zpravodajským hrám. V dohledné době by měl před zákonodárce doputovat zákon, který léta absentuje. Dlouho očekávaná novela, pokud projde legislativním kolečkem, by mohla v platnost vstoupit v lednu roku 2024.

Nikdo v České republice přesně neví, kolik subjektů se poskytováním privátních bezpečnostních služeb živí. Podle ministerstva průmyslu a obchodu existuje cca 14 000 ekonomických subjektů, které mají jednu nebo více koncesí v oboru komerční bezpečnosti, zatímco podle Českého statistického úřadu podniká v oboru komerční bezpečnosti pouze 6 500 subjektů.

Všech těchto subjektů by se měla dotknout novela zákona o bezpečnostní činnosti podnikajících osob a změně souvisejících zákonů.

Soukromé bezpečnostní činnosti jsou jedním z nejdynamičtěji se rozvíjejících oborů podnikatelských činností a zaměřují se zejména na zajišťování bezpečnosti osob a majetku na komerčním základě. Výkon soukromých bezpečnostních činností se vyznačuje specifickými zvláštnostmi, které jsou pro ně charakteristické a nemají obdobu v žádné jiné podnikatelské aktivitě. Náročnosti, významu a v neposlední řadě i preventivnímu vlivu těchto činností na snižování kriminality, však současná úroveň právní úpravy neodpovídá.

Problém v tomto sektoru spočívá v tom, že mnoho zadavatelů tendruje služby bezpečnostních agentur pouze na cenu a poskytovatelé jsou tak ekonomicky závislí na objemu – tedy kvantita je důležitější než kvalita.

Stačí jen koncese, ne odbornost

Činnost soukromých bezpečnostních služeb v České republice je aktuálně upravena v podstatě jen zákonem o živnostenském podnikání. Stěžejním vstupním předpokladem podnikání v předmětné oblasti je získání koncese podnikatelem. Vlastní zákon, upravující tuto problematiku podnikání nemají ani v Německu a v Rakousku, všechny ostatní unijní země tento sektor podnikání přísně regulují.

Stávající právní úprava v České republice je léta nedostatečná, protože živnostenský zákon upravuje pouze obecné podmínky pro vstup do podnikání v oblasti soukromých bezpečnostních služeb z hlediska státní regulace podnikání. Naopak ale neupravuje, a ani nemůže, upravovat tyto bezpečnostní činnosti z hlediska jejich specifických zvláštností a bezpečnostních rizik.

Největší problémy v sektoru komerční bezpečnosti jsou tyto:

• Nízká kvalita zaměstnanců soukromých bezpečnostních služeb
• Nízké až špatné mzdové ocenění zaměstnanců zajišťujících bezpečnostní činnosti
• Protiprávní jednání zaměstnanců zajišťujících bezpečnostní činnosti
• Nedostatečná právní ochrana pracovníků soukromých bezpečnostních služeb
• Absence ochrany soukromí a osobnosti sledovaných osob
• Nedostatečná připravenost při vzniku mimořádných událostí
• Zneužití získaných dat od klienta ve prospěch klienta druhého
• Abnormální počet podnikajících subjektů ve srovnání s evropským průměrem
• Absentující kontrolní činnost
• Minimální informovanost o provozování a o provozovatelích bezpečnostních služeb
• Komplikovaný výběr soukromých bezpečnostních služeb pro odběratele služeb
• Chybějící adaptace bezpečnostní činnosti pro vlastní potřebu

Jaké jsou hlavní principy navrhované právní úpravy?

1. Provést bezpečnostní prověrku všech tuzemských a zahraničních soukromých bezpečnostních služeb za účelem eliminace identifikovaných problémů. Z trhu by tak měli být vyloučeni soukromé bezpečnostní služby nespolehlivých podnikatelů, kteří zejména měli nebo mají vazby na tuzemský či zahraniční organizovaný zločin, jejich podnikání probíhá – přinejmenším částečně – v tzv. šedé zóně ekonomiky. Týkat se to má i agentur, které představují živnou půdu pro prosazování různých zájmů cizích mocností.
2. Stanovit jasné vstupní podmínky pro výkon bezpečnostní činnosti. A to na základě bezpečnostní prověrky vybraných osob na straně budoucího provozovatele-podnikatele v oboru ze strany policie a zpravodajských služeb a po následném vydání licence ministerstva vnitra na dobu určitou – nejdéle na po dobu 10 let.
3. Stanovit kvalifikační předpoklady (věk, odborná způsobilost, bezúhonnost, bezdlužnost, zdravotní způsobilost, pokud to výkon konkrétní bezpečnostní činnosti vyžaduje) osob vykonávajících (soukromou) bezpečnostní činnost (podnikatelé a jejich zaměstnanci). Na základě kategorizace, provedené přikládanou a předpokládanou vyhláškou, vymezit, u kterých činností bude vedle zdravotní způsobilosti vyžadována i fyzická zdatnost u zaměstnanců.
4. Technicky zpřesnit praktický postup osob vykonávajících jednotlivé druhy soukromé bezpečnosti ve vztahu ke konkrétním osobám a místům (včetně míst specifických – viz např. tzv. „měkké cíle“, kritická infrastruktura) a ve vztahu i k určitým nestandardním situacím (mimořádné události) vzniklým ve střežených objektech a místech, resp. zpracovat návod jejich konání, v mezích vytýčených zejména normami trestního, správního a občanského práva, tj. v rozsahu oprávnění každého občana.
5. Provozovatelům a jejich zaměstnancům, respektive osobám přímo zajišťujícím výkon bezpečnostní činnosti, uložit některé doplňující povinnosti technického charakteru. V případě zpracovávání osobních údajů odkázat na působnost zákona o zpracování osobních údajů, jakož i působnost a pravomoc orgánů veřejné moci v této oblasti.
6. Uložit provozovatelům určitá omezení ve volnosti uzavírání smluv, což bude mít nepochybně pozitivní vliv pro ochranu všech subjektů využívajících služeb soukromých bezpečnostních služeb (každý zákazník bude mít jistotu, že jím využívaná soukromá bezpečnostní služba ze dne na den nemůže pracovat „proti němu“).
7. Zvláštní pozornost věnovat výkonu bezpečnostní činnosti „služba soukromého detektiva“, a to zejména z pohledu jasného vymezení osobních údajů, které jsou soukromí detektivové oprávněni zpracovávat (účelem je ochrana soukromí a osobnosti jimi sledovaných osob).
8. Zkvalitnit poskytování služeb provozovateli. Předkládaný návrh zákona sice umožňuje, aby nový pracovník nemající doposud příslušnou kvalifikaci mohl vykonávat patřičnou soukromou bezpečnostní činnost, avšak výhradně pod dohledem zkušené osoby, která již příslušnou kvalifikaci má. Zároveň zákon obsahuje pojistku k zamezení obcházení zákona (opakované zaměstnávání pouze „praktikantů“), která spočívá v tom, že do třech měsíců musí podmínku odborné způsobilosti splnit a navíc je vyloučeno, aby taková osoba po dobu 24 měsíců takovou činnost vykonávala opakovaně nebo pro více než jednoho zaměstnavatele. Předkladatel je toho názoru, že splnění této podmínky je lehce vynutitelné a porušení běžnou kontrolou snadno zjistitelné.
9. Stanovit působnost státu při vydávání správních rozhodnutí o udělení licencí, resp. svěření oprávnění vykonávat soukromou bezpečnostní činnost konkrétní osobou, výkonu dozoru, dohledu a při projednávání přestupků a zlepšit tak možnost ochrany státu a dalších subjektů před neoprávněnými zásahy do jejich práv a zajistit bezproblémové vynucování zákona.
10. Vymezit možné formy spolupráce státu (zejména ministerstva a příslušných krajských ředitelství policie prostřednictvím uzavřených koordinačních dohod s provozovateli bezpečnostní činnosti.
11. Specifikovat evidence vedené ministerstvem.
12. Po vzoru některých zahraničních právních úprav zřídit „licenčnímu úřadu“ poradní orgán, který by mu pomohl při přípravě legislativních norem a podmínek činnosti soukromých bezpečnostních služeb. Obdobně jako je tomu ve Švédsku považuje předkladatel za vhodný orgán zřízení Rady, jakožto poradního orgánu ministerstva.

Kvalita se řídí poptávkou

„Faktem je, že v České republice je potřeba takového zákona, jelikož jsme spolu s Německem a Rakouskem jediní v Evropě, kde tato legislativa stále chybí. Jakákoliv snaha o definici bezpečnostních rizik každého objektu, ze strany provozovatele v podobě bezpečnostního plánu, je určitě dobrá cesta. Podobný přístup aplikují v Německu, kde je tato povinnost definována v normách DIN, které však fungují jinak než u nás,“ uvedl pro Ekonomický deník Strategic affairs Director ve společnosti M2C Oldřich Rutar.

„Jde o několikátý pokus. Zákon přichází do vnějšího připomínkového řízení, pak bude následovat cesta parlamentem. Po zkušenostech z minulých  čtyř cyklů tohoto procesu – optimista nejsem. Náš obor potřebuje moderní zákon, jak bude vypadat tento návrh po ukončení legislativního procesu nikdo neví. Takže jsem spíše skeptik. K tomu, že bude přijat i k tomu, že bude moderní a přínosem,“ sdělil Ekonomickému deníku někdejší dlouholetý šéf SECURITAS ČR a nyní živnostník Michael Kuník.

Jako jedno z největších pozitiv přijmutí zákona pak vnímá Oldřich Rutar z M2C snahu o celoplošné navýšení kvality bezpečnostních služeb. Problém ovšem spočívá v tom, že kvalita služeb se většinou řídí poptávkou.

„Pozitivním přínosem může přinést i plánované snížení počtu subjektů podnikajících v České republice. Aktuálně jich evidujeme necelých 15 000 na 10,5 milionů obyvatel. Tím vzniká extrémně konkurenční prostředí, kde mnoho zadavatelů tendruje pouze na cenu a poskytovatelé jsou tak ekonomicky závislí na objemu, tedy kvantita je důležitější než kvalita,“ podotýká Oldřich Rutar.

Velká administrativní zátěž a jednostrannost

Zákon by měl být podle Oldřicha Rutara na druhou stranu i vyvážený, což v aktuální navrhované verzi, jak ji načetl, není.

„Přináší velkou administrativní zátěž pro společnosti, spolu s velmi přísnými podmínkami pro žadatele o licenci i jejich zaměstnance vykonávající samotnou bezpečnostní činnost. Přináší s sebou i spoustu dalších závazků, které se promítnou do cen, což bezesporu povede k jejich razantnímu navyšování. To v dnešní době nebude pro konečné spotřebitele únosné. Logicky dojde ke snížení počtu bezpečnostních pracovníků na daném objektu. Otázka zní, na kolika objektech si tato opatření mohou dovolit. Většina objektů je již nyní na nezbytně nutném minimu, které je dané např. požárními předpisy, ekonomickými možnostmi objednavatele nebo stále zachovanou minimalizací rozsahu prací z doby přísných covidových opatření,“ vypočítává Oldřich Rutar.

Aktuální verze zákona je podle Rutara také velmi jednostranná. Držitelům licence a jejich zaměstnancům přináší neúměrné množství povinností, oproti téměř nulovým pravomocem, v porovnání se současným stavem.

„Velmi podobné je to s právní ochranou samotných pracovníků vykonávající bezpečnostní činnost. V mnoha případech jsou takoví pracovníci v první linii –⁠ jsou na místě téměř okamžitě, kdy nastane katastrofa, mimořádná událost, teroristický útok, apod. V tomto směru je návrh zákona nedostačující. Poskytovatel bezpečnostních služeb bude v rámci svých pravomocí i nadále vázán zejména trestním a občanským zákoníkem. Nový zákon mu pouze doplní již zmiňovanou administrativní zátěž,“ vypichuje manažer M2C. 

Hlavní otázka pak vyvstává v tom, co nový zákon přinese z pohledu konečného odběratele bezpečnostních služeb, respektive jak výrazné navýšení ceny ho čeká.

„Jako pozitivum nového návrhu vidím, že odběratel bude povinen zpracovat bezpečnostní rizika. Naopak negativem se může jevit povinnost ´státní´ fyzické prověrky zaměstnanců, což logicky povede k navýšení nákladů na pracovníky,“ doplňuje Oldřich Rutar.

Neomezená pravomoc tajných služeb

Jak už Ekonomický deník výše naznačil, v předloze je zakotvena i účast tajných služeb, které se mají podílet na prověrkách bezpečnostních agentur. Zde je třeba zmínit možné zneužití silného postavení služeb. Řada případů odebraných licencí tak může končit před soudem jako u bezpečnostních prověrek, odebíraných Národním bezpečnostním úřadem, který vychází nejen z vlastní aktivní činnosti, ale i z takzvaného činnostního šetření zpravodajských služeb. Tyto pře nezřídka kdy majitelé odebraných certifikátů u soudů vyhrávají.

„V neposlední řadě je třeba podotknout, že návrh zákona o bezpečnostní činnosti dává neomezenou, nepřiměřenou a zejména nekontrolovatelnou pravomoc tajným službám. Právě tato skutečnost nás může zavést do dob dávno minulých. Osobně se určitě přikláním k zavedení zákona. Je však třeba revidovat jeho vyváženost mezi povinnostmi, požadovanou způsobilostí, pravomocemi a právní ochranou. V neposlední řadě je také nutné vzít v potaz situaci na trhu práce, která se jeví jako dlouhodobě nepříznivá již nyní,“ dodává Oldřich Rutar z M2C.

Nově 7 typů licencí

Původní návrh zákona o soukromé bezpečnostní činnosti a soukromé bezpečnostní službě a o změně souvisejících zákonů byl zpracován ministerstvem vnitra podle Plánu legislativních prací vlády na rok 2011. Vládě byl předložen na konci roku 2012. Byl projednán Legislativní radou vlády, ale z pořadu jednání vlády byl ale stažen.

V dalším volebním období byl ministerstvem vnitra zpracován nový návrh zákona o bezpečnostní činnosti. Jako vládní návrh zákona byl projednán v prvém čtení Poslaneckou sněmovnou jako sněmovní tisk č. 495. V rámci projednávání návrhu zákona ve výborech Poslanecké sněmovny byla uplatněna řada poslaneckých pozměňovacích návrhů, které dne 25. ledna 2017 vyústily v tzv. komplexní pozměňovací návrh výboru pro bezpečnost Poslanecké sněmovny. K dalšímu projednání tohoto návrhu již vlivem konce volebního období nedošlo.

Komplexní pozměňovací návrh tehdejšího výboru pro bezpečnost byl vzat jako základ nově předkládané právní úpravy. Opětovně byl návrh zákona o soukromé bezpečnostní činnosti projednán a schválen vládou dne 27. dubna 2020 a jako sněmovní tisk 858 předložen k projednání Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Byť byl několikrát zařazen na program jednání v prvém čtení, nikdy na jeho projednání do konce minulého volebního období nedošlo.

Nově předložený návrh zákona oproti původnímu návrhu, a oproti třem stávajícím koncesím podle živnostenského zákona, rozlišuje sedm typů vykonávané bezpečnostní činnosti, které rozděluje podle sedm typů licencí na:

• licence skupiny A k ochraně osoby a majetku,
• licence skupiny B k ochraně majetku ve zvláštních případech,
• licence skupiny C služba soukromého detektiva,
• licence skupiny D převoz hotovosti, cenin a cenných předmětů v hodnotě převyšující 5 000 000 Kč (dále jen „převoz věcí mimořádné hodnoty“),
• licence skupiny E technická služba k ochraně osob a majetku (dále jen „technická služba“),
• licence skupiny F bezpečnostní poradenství, nebo
• licence skupiny G bezpečnostní činnost pro vlastní potřebu.

Předkládací zprávu je možné si přečíst ZDE.

Jan Hrbáček, Ekonomický deník