Nejvyšší správní soud (NSS) posílí během příštích dvou let šest nových soudců a ustaví se dva nové senáty. Vyplývá to z dohody mezi novým předsedou NSS Karlem Šimkou a Ministerstvem spravedlnosti. Jsme sice dobře zaběhlý „stroj na právo“, ale musíme zůstat primárně soudem precedenčním a sjednocujícím, říká v rozhovoru pro Českou justici Šimka. V něm se zároveň vyslovil proti dalšímu snižování platů soudců a státních zástupců.
Co se změnilo ve vašem životě poté, co jste se stal předsedou NSS? Dáváte si třeba větší pozor na to, s kým se potkáváte, aby vám pak kolegové nevyčítali sociální nezdrženlivost?
Ve způsobu života mimo práci nic. Mám jej za dlouhá léta nastaven tak, jak mi vyhovuje, a nevidím důvodu nic měnit. Takže se nezměnil ani okruh mých přátel a známých, ani místa, kam rád chodím, ani to, jak trávím volný čas. Co se změnilo, je charakter práce. Méně čtení spisů a psaní rozsudků. Daleko více zařizování, vymýšlení různých provozních a koncepčních řešení a vyjednávání. A daleko více se setkávám s ministerskými úředníky, kolegy předsedy dalších soudů i s jinými lidmi z justice, politiky, advokacie, byznysu, médií či akademické sféry. Na soudě jsme přivítali ústavněprávní výbor Senátu a s místopředsedkyní Bárou Pořízkovou jsme navštívili podvýbor pro justici Poslanecké sněmovny. Nedávno jsme se také vrátili z mé první „státní návštěvy“, a sice na slovenském Nejvyšším správním soudu a jejich soudní radě. A čeká mě podobná cesta do Lucemburku, kterou Bára, jež se stará o naše zahraniční styky, v mezidobí připravila. Občas po perném dni přijdu domů a odmítám mluvit. A kdybych měl krb, hleděl bych u něj do ohně a mlčel.
Jak vaše jmenování kolegové přijali? Mám na mysli především ty, o nichž se veřejně sdělovalo, že jsou favorité na tuto funkci.
Po prvních sto dnech, přesněji asi sto třiceti, mám zatím subjektivně dobrý pocit. Ale třeba mě zdání klame. To se chce zeptat spíš kolegů. Nicméně mám dojem, že vše podstatné funguje a že soud jede tak, jak se od něj očekává, tedy rozhoduje i nadále kvalitně a ve vysokém tempu. Samozřejmě spoustě věcí se učím, přece jen leccos si mohu vyzkoušet až v reálné praxi, například řízení pléna, redakční rady Sbírky rozhodnutí NSS, vyjednávání s ministerstvem spravedlnosti o systemizační dohodě či návštěvy na správních úsecích krajských soudů a vyjednávání o případných stážích tamních soudců u nás. Kolegové snad vnímají, že se neflákám a že to, co dělám, má občas i určité výsledky.
Jaké první kroky a opatření jste učinil na NSS?
Výhodou je, že jsme dobře fungující a zaběhlý „stroj na právo“. Jako první jsem ale samozřejmě musel řešit běžný provoz. Od hlídání rozpočtu přes mimořádné situace, jako když nám před pár dny zkolaboval jeden z již poněkud přestárlých prvků vnitřní počítačové sítě, až po pravidelně se opakující pléna, porady se členy administrativního vedení soudu či přijímání nových zaměstnanců, nyní zvláště asistentů soudců.
Ale to není to podstatné. Do nové práce jsem přišel se vcelku promyšlenými představami o tom, co jsou naše největší akutní i dlouhodobé problémy. Při nástupu jsem to také řekl. To hlavní je teď přetížení soudu. Ve stávajícím složení nejsme schopni rozhodovat případy, jež nám přicházejí, v přiměřeném čase. Každý měsíc se propadáme do stále hlubší bažiny nedodělků. Nejde o situaci, která by trvala pár měsíců či rok. Problém máme už pět let. A nevidím, že by v dohledné době nápad nových věcí významně klesl. O způsobech řešení debatujeme už od sklonku mandátu našeho zakládajícího předsedy Josefa Baxy v roce 2018, kdy poprvé roční nápad přesáhl číslo 4000. A moji kolegové si vzpomenou, že to, co se nyní pokouším v praxi realizovat, jsem jako řešení zmiňoval již tehdy na poradě, kterou jsme k tomu měli.
Takže jsem během března sedl k počítači a sepsal stručnou a jasnou koncepci, jak můžeme naši složitou situaci řešit. A podložil ji důkladnými statistickými daty. Je z ní patrné, že jinak než přidáním soudců a asistentů to ve stávajícím procesním prostředí nejde. Soudce NSS nemůže rozumně zpracovat ročně více než 100 až 110 věcí, což říkám dlouhodobě. Pokud by po něm bylo žádáno více, je to na úkor kvality. A to si nemůžeme dovolit. Jsme precedenční soud a naše rozsudky dávají návod, jak postupovat, v mnoha dalších obdobných případech. Musí být důkladné a dobře promyšlené. Odborná praxe to od nás očekává. Zatím nás za kvalitu vesměs chválí, a my v tomto nemůžeme slevit. Máme 31 soudců a kolem čtyř a půl tisíc nových věcí ročně. Vychází to na zhruba sto padesát věcí na soudce a rok. To je neúnosné. Jinak, než navýšením lidských zdrojů to prostě nejde vyřešit.
Co se s tou vaší koncepcí stalo?
No, nakonec to k něčemu bylo. Materiál jsem počátkem dubna poslal na ministerstvo spravedlnosti a začal s ním vyjednávat o tom, jak jej uvést v život. Musím ocenit, že pan ministr a jeho spolupracovníci vzali věc velmi vážně a naší tristní situací se důkladně zabývali. Výsledkem vyjednávání je komplexně pojatá systemizační dohoda na rok 2023, podepsaná koncem května. Pojmenovává problém a dává jasná koncepční vodítka k jeho řešení. Postupně během příštích dvou let navýšíme počet stálých soudců na 37. Bude pokračovat i to, co dojednal již můj předchůdce Michal Mazanec, tedy navýšení počtu asistentů na tři na soudce. A stážisté z krajských soudů by měli pomoci odbourat ty nejstarší nedodělky. Zároveň dostanou příležitost ukázat ostruhy a projít křtem ohněm – z některých z nich se pravděpodobně stanou ti, kteří doplní náš soud natrvalo.
Jaký je časový harmonogram a kdy na NSS přijdou ti noví soudci? A máte je kam posadit?
Systemizační dohoda je první hmatatelný výsledek. Teď se posuneme do fáze jejího postupného naplňování. Za pár týdnů přijde náš nový kolega Michal Bobek, u něhož byl jmenovací proces započat již za Michala Mazance. Na podzim dorazí první stážisté z krajských soudů a v zimě může přijít první stálý soudce v rámci dojednaného navýšení. A během roku 2023 budeme pokračovat a stejně tak v roce 2024. První ze dvou nových senátů by měl vzniknout během roku 2023, druhý o rok později.
Rámcovou dohodu s ministerstvem spravedlnosti máme i ohledně fyzického umístění nových spolupracovníků. V plánu máme využití zatím volných půdních prostor vybudováním půdní vestavby a poněkud více „zahustíme“ stávající kanceláře. Posílíme náš IT systém tak, aby fungoval i s vyšším počtem na něj připojených lidí a zvládal to i při částečném využívání homeofficů. Stavební úpravy si vyžádají tak tři roky, takže možná budeme nějakou dobu řešit určité provizorium. Tohle se nedá úplně přesně předem naplánovat, protože to závisí na projektu, stavebním povolení, výběrovém řízení na zhotovitele a dalších krocích.
Co novelizace procesních předpisů? Počítáte s ní?
Počítám. Paralelně s vyjednáváním o nových lidech jsem si s ministerstvem spravedlnosti začal povídat i o pokračování prací na komplexní novele našeho soudního řádu správního. Tohle je běh na delší trať, začal už za Michala Mazance. Hlavním smyslem není odbřemenit Nejvyšší správní soud. Jde spíš o lepší vyvážení procesních pravidel v rámci dvojinstanční soustavy správních soudů. Má se zvýraznit role krajských soudů jako soudů nalézacích, které se důkladně zabývají konkrétní kauzou, a Nejvyššího správního soudu jako soudu precedenčního a sjednocujícího. Uvidíme, jak se budou práce na novele hýbat. Zde má náš soud jen malé možnosti věci sám ovlivnit. Hlavní slovo má ministerstvo spravedlnosti jako gestor legislativních prací a samozřejmě především zákonodárce, tedy parlament. My poskytneme své poznatky a nápady z praxe a odbornou asistenci našich soudců, kteří mají zkušenosti s legislativou. Ale během dvou let by i zde mělo být jasněji.
Přemýšlíte o zúžení důvodů pro podání kasační stížnosti a o dalším rozšíření nepřijatelnosti kasační stížnosti? Co říkáte úvaze o zavedení sankcí za šikanózní návrhy?
Nevím, zda je užitečné po obsahové stránce zužovat okruh důvodů kasační stížnosti. Jsme druhá instance správního soudnictví a například pravidla pro dovolání, tedy pro opravný prostředek ke třetí instanci, na nás nejsou jednoduše přenositelná. Můžeme se zamyslet, jak jsou jednotlivé skupiny důvodů kasační stížnosti formulovány, a možná jejich katalog nově strukturovat. Ten současný má některé slabiny. Zásadní problémy v něm ale nevidím.
Co se týče nepřijatelnosti, teď začínáme poprvé pracovat s její částečně rozšířenou verzí, která se nově vztahuje vedle azylů i na přestupky, cizince, důchody a jiné sociální věci. Budeme sledovat, jak se osvědčí, a pokud ano, můžeme se pokusit o další krok.
Sankce za šikanózní návrhy mohou být užitečnou pomůckou v určitých extrémních případech. Nicméně drtivá většina kasačních stížností šikanózní není. Jen se občas podávají s minimální šancí na úspěch. Co by možná vedlo k větší uvážlivosti žalobců i stěžovatelů při podávání návrhů, je, aby v případě procesního neúspěchu platili správním orgánům náhradu nákladů řízení. Mohl by na to být přiměřený paušál, třeba několik tisíc Kč.
Jaká je situace na správních úsecích jednotlivých krajských soudů? Kde jsou podle vás největší problémy a jak je budete řešit?
Nejvyšší správní soud nemá žádné personální ani dohledové kompetence vůči správním úsekům krajských soudů. Takže „řešit“ krajské soudy nemohu, a ani nechci. Jediné, co můžeme dělat, je v rámci instančních vztahů korigovat našimi rozsudky jejich rozhodovací praxi.
Ale samozřejmě správní soudnictví je procesně jeden organismus. Je to necelých 150 správních soudců, kteří se v různých procesních rolích podílejí na nalézání té samé spravedlnosti. 31 u nás, necelých 120 na krajských soudech. Takže spolu máme mluvit a vědět o sobě. Zahájení komunikace s krajskými soudy, fakticky přerušené zejména kvůli dvěma letům covidu, byla třetí hlavní koncepční oblast, které jsem se po nástupu do nové práce začal věnovat. Hovořil jsem důkladně s místopředsedy čtyř největších správních úseků krajských soudů. A samozřejmě se setkal na poradách i s předsedy všech krajských soudů a mluvil s nimi také o správním soudnictví. A absolvoval setkání s celým jedním správním úsekem krajského soudu, konkrétně Krajského soudu v Praze, jehož rozhodovací činnost patří v rámci naší branže ke špičce. Takto chci pokračovat.
Myslím, že správní úseky krajských soudů mají dnes menší problémy a větší naději na rozumnou míru zatížení v dohledné době než Nejvyšší správní soud. Byly v posledních letech – i díky tlaku mých předchůdců ve funkci předsedy NSS – personálně doplněny. Již několik let po sobě snižují počty nedodělků, a to celorepublikově tempem kolem tisíce věcí ročně. Nyní jim napadá kolem 9 000 věcí ročně a počet nedodělků se celorepublikově pohyboval koncem minulého roku kolem 8 000, tedy necelý roční nápad. Ale v roce 2018 to bylo 12 000 věcí při tehdejším ročním nápadu něco nad 10 000. Takže kraje zmenšily batoh nedodělků za tři roky o třetinu. Nicméně přetrvávají velké regionální rozdíly v zátěži i v počtu nedodělků. Nejzatíženější je tradičně Městský soud v Praze, k němuž přichází zhruba každá třetí žaloba ve správním soudnictví, následován Krajským soudem v Brně a ostravským a pražským krajským soudem.
Kvalita produkce krajských soudů se za poslední léta podle mého subjektivního soudcovského hodnocení výrazně zlepšila. Ve většině případů jsou jejich rozsudky dobře přezkoumatelné a přiměřeně kvalitně vyargumentované. Na krajských soudech dnes působí řada velmi dobrých soudců, přesně a moderně uvažujících, které bych rád přivítal jako své nové kolegy na NSS.
Jaký máte pocit ze setkání s předsedy krajských soudů? Budou akceptovat vaše případné návrhy, které se týkají obsazení správních úseků „jejich“ krajských soudů?
Podklady pro systemizaci správních úseků krajských soudů, zjednodušeně řečeno jakési směrné počty věcí podle jednotlivých druhů agend, které má jeden soudce krajského soudu ve správním soudnictví ročně rozhodnout, byly další koncepční věcí, které jsem se věnoval. Připravuje je ministerstvo spravedlnosti jako malou částečku obrovského balíku systemizačních čísel pro trestní, civilní a další agendu. V rámci přípravy se ministerstvo radilo velmi důkladně s předsedy krajských a vyšších soudů, tedy i se mnou. Zpracoval jsem k tomu analytický materiál, který byl místopředsedy správních úseků, s nimiž jsem jej konzultoval, vnímán velmi pozitivně, a obsahovou kvalitu mu přiznali i ti z předsedů krajských soudů, kteří mým konečným návrhům oponovali.
Budete tedy požadovat přehodnocení parametrů, které se týkají správního soudnictví?
Hlavní a poslední slovo má samozřejmě ministerstvo spravedlnosti. To musí v rámci omezených zdrojů, které jsou k dispozici, myslet na všechny agendy, nejen na správní soudnictví. Ale zdá se mi, že ministerstvo vnímá, že správní soudnictví je důležité, i když počty věcí, které se v něm ročně rozhodují, se nedají s trestní a tím méně civilní částí soudnictví ani řádově srovnávat. Správní soudnictví totiž má obrovské společenské dopady v oblastech stavebního práva, daní a ekonomických regulací, které tvoří jádro naší agendy. V našich stavebních a územně plánovacích kauzách nezřídka jde o miliardy a v daních a ekonomických regulacích o milióny. Bez funkčního správního soudnictví nelze rozumně řešit ani bytový problém, ani dopravní či energetickou infrastrukturu.
Správní úseky krajských soudů by měly být personálně obsazeny tak, aby od nich bylo možno požadovat nejen výkony, ale i důkladnost a kvalitu. Ve výsledku totiž právě to umožňuje nám jako kasační instanci zabývat se podstatou sporu a řešit právní otázky, v nichž je jádro pudla. Není dobré rušit rozsudky krajských soudů pro nepřezkoumatelnost či jiné podobné nedostatky, které brání zabývat se meritem. Ať je co nejméně soudního ping-pongu. K tomu potřebujeme od krajských soudů dostávat patřičnou kvalitu, kterou můžeme věcně přezkoumat, hned napoprvé. Jen tak bude mít řízení před správními soudy únosnou délku a bude lidem něco platné.
Budete iniciovat změnu v postavení asistentů soudců ve správním soudnictví?
To je na velkou koncepční debatu, a zdaleka ne jen ve správním soudnictví. Hodně to souvisí s tím, jak se osvědčí nová úprava výběru soudců a institut justičního kandidáta. Zatím jsem poněkud rozpačitý. Nové pojetí výběru je velmi byrokratické, složité, formální. Ale hodnotit budu, až získám určité zkušenosti v praxi. Bude to brzo, během léta na řadě krajských soudů proběhnou výběrová řízení na soudce i justiční kandidáty. A doufám, že uspějí i lidé, kteří by byli perspektivní jako budoucí správní soudci. Je důležité setrvale dbát na příchody kvalitních mladých soudců na správní úseky krajských soudů. Naši asistenti se jako soudci na správních úsecích i jinde vesměs velmi dobře osvědčili a není náhoda, že v mezidobí se řada z nich stala i soudci NSS. Začíná to být základ našeho dnešního soudcovského sboru.
Zatím na NSS jsou asistenty vesměs mladí právníci po fakultě či s krátkou praxí, pro které to je ambiciózní startovací pozice. Zaměří se na veřejné právo v jeho nejsložitější a velmi pestré podobě a zvyknou si psát komplexní právní texty, přesně analyzovat a formulovat. A naučí se rutinně pracovat s judikaturou, včetně kličkování minovým polem desítek tisíc rozhodnutí, v nichž NSS něco někdy řekl a třeba ne vždy úplně to samé v podobných věcech. Ale po třech čtyřech letech asistent složí justiční zkoušku a poohlíží se jinde. Typicky po místě soudce, státního zástupce, advokáta.
Představitelný je i model, který funguje zčásti u Ústavního soudu. Někteří asistenti tam působí řadu let, a i když třeba začínali jako mladší právníci, v profesi asistenta se našli a chtějí ji vykonávat dlouhodobě. I na NSS umíme pro zájemce vytvořit takovýto model a rozhodně mu nebudu bránit.
K čemu jsem zatím zdrženlivý, jsou dělené úvazky asistentů. Nemám proti nim a priori vůbec nic. Je to čistě věc dohody příslušného soudce a dvou či více asistentů. Mě zajímá kvalita jejich práce a celkový výkon soudce a jeho minitýmu, nic jiného. Ale pokud by se to mělo rozšířit ve větší míře, narazíme na problémy se sdílením míst k sezení a počítačů, notebooků a možná dalších pracovních pomůcek. A administrativa, typicky personální oddělení, by se musela starat o více lidí při jejich stejném celkovém výkonu. Řešitelné to je, a v odůvodněných případech proč ne, ale asi by to nemělo být pravidlem.
V justici stoupá napětí kvůli platům. Je další zmražení platů soudců v dané ekonomické situaci podle vás opodstatněné?
Asi je dobré si říci, jaká ta situace je. To základní, s čím budeme příští měsíce bojovat, je inflace. Zřejmě až 20% meziročně. Už nyní je dle dat Českého statistického úřadu přes 16% a prognózy ekonomických autorit se zatím neustále upravovaly směrem nahoru. Takže při dvacetiprocentní inflaci bude mít nominální plat každého soudce i státního zástupce, pokud nebude navýšen, o šestinu, tedy o 16,67%, nižší kupní sílu než před rokem.
Už letos se zhorší naše relativní pozice vůči jiným pracovníkům veřejné sféry. Jim nominální platy přece jen o něco narostou díky navýšení tarifů u vybraných profesí a nejspíše i díky odměnám u zbytku, kde jsou tarify zmrazeny na úrovni roku 2021. Nám celý rok zůstanou na úrovni nominálních platů roku 2021. Přičemž už za rok 2021 byla inflace 3,80%, tedy skoro na dvojnásobku dlouhodobého inflačního cíle České národní banky. Dnešní nominální plat soudců a státních zástupců tedy má o 3,66% nižší kupní sílu, než měl stejný nominální plat v roce 2021.
Pokud v roce 2023 dojde ke zvýšení nominálních mezd jinde ve veřejné sféře, ať již nárůstem tarifů nebo větším podílem odměn na celkové roční částce platů, ale u soudců a státních zástupců budou nominální platy opět zmraženy na úrovni roku 2021, poměr našich platů k platům ostatních pracovníků ve veřejné sféře se dále zhorší.
Při nástupu do pozice předsedy NSS jsem v rozhovoru pro Českou justici řekl, že přesně taková situace by pro mě byla důvodem pro silný protest. Soudci a státní zástupci mají sdílet osud národa v dobrém i zlém. Pokud nám všem inflace ukrojí část bohatství z našich peněženek, má ukrojit i soudcům a státním zástupcům, a to ve stejné míře jako ostatním. Neměli jsme v covidu pouštět do ekonomiky tolik peněz na dluh. A chtělo to více štěstí na historii a v minulých letech lepší energetickou a mezinárodní politiku. Nestalo se, a tak tu nyní máme inflaci. Takový je život. Ale je pro mě naprosto nepřijatelné a považuji to za vážné ohrožení pozice soudní moci ve vztahu k exekutivě, pokud by inflace byla zaměstnancům ve veřejné sféře kompenzována, byť asi jen zčásti, nárůstem jejich nominálních platů, avšak soudcům a státním zástupcům nikoli. Inflace nesmí vést k plíživé redukci záruk nezávislosti soudců a nestrannosti státních zástupců. A stabilní plat v určitém poměru k jiným složkám veřejné sféry je zkrátka jednou z těchto záruk.
Petr Dimun
