Česká advokátní komora přijala stanovisko k evropskému legislativnímu balíčku v oblasti opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (AML) a zaslala je předsedovi vlády Petru Fialovi. Tento balíček představila Evropská komise v červenci 2021 a nyní je projednáván na národních úrovních. „Komora by velmi ocenila, aby její stanovisko a připomínky, jež jsou plně v souladu s postojem Rady evropských advokátních komor CCBE, byly v probíhajícím legislativním procesu zohledněny,“ uvedl Advokátní deník.
Česká advokátní komora uvedla, že si je vědoma závažnosti dané problematiky a nutností zaváděných opatření. „Avšak vzhledem k tomu, že tato opatření dopadají i na samosprávné advokátní komory, je povinností ČAK poukázat na návrhy, jež mohou ve svém důsledku narušit jednak princip nezávislosti advokátních komor, jakožto i zákonnou povinnost mlčenlivosti, jež je základním předpokladem pro ústavně zakotvené právo na spravedlivý proces,“ uvádí zástupci Komory.
Stanovisko ČAK k evropskému legislativnímu balíčku v oblasti AML
ČAK se k evropské regulaci v oblasti praní špinavých peněž a financování terorismu vyjadřuje konzistentně a dlouhodobě. V souvislosti s aktuálním evropským legislativním balíčkem Komise se nejprve podílela na přípravě dvou stanovisek Rady Evropských advokátních komor (CCBE) ohledně přiměřenosti a efektivity regulace v oblasti AML z června 2020. Následně formulovala své připomínky ve stanovisku k Akčnímu plánu Evropské komise na konci roku 2020. Na žádost Finančního analytického úřadu zaslala začátkem září tohoto roku své připomínky k návrhu nařízení o zřízení orgánu pro boj proti praní peněž a financování terorismu (AMLA). Podílela se také na přípravě předběžných připomínek CCBE k AML balíčku, jež byly zveřejněny začátkem října tohoto roku a rovněž na přípravě podrobného stanoviska CCBE k AML balíčku Evropské komise, jež bylo publikováno dne 10. prosince 2021.
ČAK i přes všechny podniknuté výše uvedené iniciativy, které byly sdíleny s českými zástupci v unijních institucích, se zástupci Ministerstva financí a FAÚ, má potřebu se na národní úrovni znovu k souboru čtyř legislativních návrhů, které zveřejnila Evropská komise za účelem posílení pravidel EU v oblasti boje proti praní peněž a financování terorismu, vyjádřit, a to zejména k částem návrhů, které mají dopady na advokátní profesi. Doufáme, že stanoviska, na něž výše odkazujeme, stejně jako tento text, budou přijaty evropskými i odpovědnými národními orgány, jako podnětné příspěvky a budou zohledněny v rámci probíhajícího legislativního procesu.
ČAK opakovaně uvádí, že dosavadní regulatorní vývoj v oblasti AML je příliš překotný, což uznala i Komise v rámci vysvětlujícího memoranda k jednotlivým částem legislativního balíčku (konkrétně k návrhu AML nařízení, návrhu nařízení o zřízení AMLA a návrhu 6. AML směrnice), jelikož stále nedošlo k vyhodnocení stávajícího režimu a implementace 4. a 5. AML směrnice, což ČAK považuje za značně problematické. Ani doprovodné posouzení dopadů Komise v tomto směru neposkytuje odpovídající hodnocení stavu, zejména co se stávající úrovně dohledu ze strany samosprávných orgánů nad povinnými subjekty v AML oblasti týče.
ČAK dlouhodobě vítá zdrženlivý postoj Ministerstva financí ČR, který byl jednak v souvislosti se zřízením unijního dohledového orgánu AMLA a rozsahem jeho přímých a nepřímých pravomocí, tak i národního orgánu dohledu nad FAÚ a pověřenými samosprávnými orgány, projeven jak v reakci Rady na Akční plán Komise, tak nyní v rámci přípravy pozice Rady v legislativním procesu. Postoj Ministerstva financí ve velké míře reflektuje obavy ČAK shrnuté níže.
ČAK pokládá opakovaně za důležité apelovat na europoslance, kteří zastupují zájmy občanů EU, aby v rámci projednávání AML legislativního balíčku Komise v Evropském parlamentu mysleli na zájmy těchto občanů, věnovali svou pozornost zajištění základních práv, a to zejména práva na spravedlivý proces a zefektivnění přeshraniční spolupráce v trestních věcech tak, aby i v oblasti AML docházelo k urychlení vyšetřování případů a nikoliv, aby překotným zaváděním dalších pravidel docházelo k zásahům do nezávislosti advokátní samosprávy, nepřiměřenému zatěžování unijního rozpočtu a další byrokratizaci postupů, které mají potenciál funkční prvky stávajícího systému ochromit, namísto aby předem vyvažovaly přiměřenost zaváděných povinností mírou rizika v jednotlivých sektorech. Přestože čeští europoslanci zastupují zájmy všech unijních občanů, nikoliv pouze českých, mají prostor diskutovat se zástupci samosprávných orgánů a národních finančních orgánů o dosavadním fungování jednotlivých aspektů a stávajících nedostatků systému potírání praní peněz na úrovni ČR a tyto příklady následně v Evropském parlamentu prezentovat, stejně jak to činí v souvislosti s jinými tématy. Nemusí se v žádném případě omezovat na obecná politická prohlášení, neboť i mezi regulátory a pověřenými orgány panuje na nutnosti potírání praní špinavých peněz shoda. Co je však v tomto směru klíčové, je nikoliv odhodlání, nýbrž samotné řešení, přičemž k tomu navrženému Evropskou komisí je potřeba přistupovat sice věcně, avšak v některých oblastech také s přiměřenou obezřetností a kritičností.
Přestože totiž problematiku praní peněz nelze efektivně řešit izolovaně, nýbrž celoevropsky, potažmo globálně, ČAK má za to, že role členských států a pověřených orgánů na národní úrovni je pro úspěch na evropské úrovni rozhodující a je zapotřebí, aby pověřené orgány znaly sektorová specifika a pružně spolupracovaly na eliminaci zjištěných nedostatků a vývoje tohoto druhu kriminality a nečekaly či nespoléhaly se na pokyny a možné zásahy ze strany evropského orgánu dohledu, jehož složení a postupy činnosti nejsou v návrzích dostatečně konkretizovány a dle Komise budou samotným orgánem AMLA vypracovány až po přijetí návrhu nařízení.
ČAK v této souvislosti opakovaně potvrzuje, že dle dosavadních zkušeností spolupráce v oblasti AML na úseku advokacie s FAÚ funguje velmi dobře. ČAK se podílí na tvorbě Národního hodnocení rizik, zasílá své zprávy FATF i Evropské komisi, podílí se na přípravě legislativních i metodických výstupů[1], organizuje školení advokátů a je zapojena do evropských projektů[2] i projektů Rady Evropy[3].
ČAK je kontrolním a disciplinárním orgánem i pro tuto oblast činnosti advokátů jako povinných osob a tuto svou pravomoc důsledně a nekompromisně vůči advokátům vykonává a v rámci své dosavadní činnosti v této oblasti prokázala nulovou toleranci vůči členům advokátní profese, u nichž byla zjištěna jakákoliv závažná porušení povinností v AML oblasti.
Evropská komise ve své Výroční zprávě o právním státu za rok 2021 uvedla, že „efektivní soudní systém vyžaduje, aby advokáti mohli svobodně vykonávat své činnosti v oblasti poradenství a zastupování svých klientů, advokátní komory hrají důležitou roli při zajišťování nezávislosti a profesní integrity advokátů“. Tato zmínka nebyla do politického Sdělení Komise, na němž se podílelo 9 komisařů a kabinet předsedkyně Komise Von der Leyen, vložena náhodou, nýbrž na základě analýzy stavu principů právního státu v jednotlivých členských státech, přičemž z této analýzy vzešla horizontální obava o narušení nezávislosti advokacie a advokátní samosprávy a ohrožení účasti advokátů na výkonu spravedlnosti, a to buď systémovým potíráním, či náhodnými excesy, které však mohou vytvářet nebezpečný precedens. Jakkoliv bychom si přáli, aby role advokátů a nezávislé advokátní samosprávy byla součástí priorit Komise v oblasti posilování principů právního státu nepodmíněně, a to v souladu s judikaturou ESLP, SDEU, seznamem Benátské komise a doporučením Rady Evropy[4] , Komise si stanovila pro svou Výroční zprávu požadavek ověřitelnosti objektivních konkrétních informací o hrozbách pro jednotlivé principy právního státu na úrovni více členských států, který byl ve vztahu k advokátní profesi naplněn. Tento fakt svědčí o poměrně snadné možnosti zneužití, hrozbě populistické desinterpretace či přehlížení principů advokátní povinnosti mlčenlivosti a nezávislosti advokátní samosprávy ze strany vlád členských států a dalších úřadů. I při zvažování přijetí nové legislativy v oblasti AML je proto třeba mít na paměti již stávající křehkou rovnováhu mezi nezávislostí advokátní samosprávy a nezbytností jednotlivých opatření v rámci boje proti praní peněz, a to jak na národní, tak na evropské úrovni.
K narušení nezávislosti samosprávy totiž může v souvislosti s přijetím předložených návrhů dojít jednak ze strany samotného unijního orgánu AMLA, jež může dle návrhů národním orgánům dohledu směrovat formální stanoviska a pověřeným samosprávným orgánům adresovat individuální rozhodnutí, pokud usoudí, že výsledky činnosti národních orgánů dohledu jsou nedostatečné. Návrh nařízení o zřízení AMLA se přitom nijak neomezuje co do obsahu ani trvání pokynů v rozhodnutích obsažených. K nepřiměřenému nátlaku na profesi však může dojít i ze strany národních orgánů dohledu, které budou dle legislativních návrhů Komise zmocněny zasahovat v individuálních případech, jež prověřují právě pověřené samosprávné orgány. Nejde o to, zda nátlak může být potenciálně užitečný, již ze samotné podstaty nezávislosti advokátní samosprávy je jakýkoliv takový zásah potřeba předem vyloučit.
Máme za to, že potenciál případné činnosti AMLA minimálně nad nefinančním sektorem spočívá v pomoci členským státům identifikovat nedostatky národních právních systémů a doporučovat jejich odstranění či nápravu, nikoliv pak v mnohovrstevnaté reformě dohledu a zavádění dalších povinností. Jednalo by se tedy o roli toliko koordinační a konzultativní.
Shrnutí konkrétních připomínek
Nezávislost advokátní samosprávy
Přestože bod odůvodnění 80 návrhu nařízení o AML uznává důležitost advokátní samosprávy ve vztahu k základním právům, článek 38 návrhu 6. AML směrnice stanoví, že členské státy musí zajistit, aby činnosti samosprávných orgánů, které dohlížejí na dodržování zásad boje proti praní peněz, podléhaly dohledu veřejného orgánu.
Advokátní profese každého členského státu je však řízena a dobře regulována vnitrostátním právem a vnitrostátními orgány dohledu nebo samosprávnými stavovskými orgány. Tyto orgány vydávají velmi jasné a obsáhlé pokyny, berou své regulační povinnosti vážně a poskytují rozsáhlou odbornou přípravu. Kromě toho existují také pokyny a etická pravidla na vnitrostátní, evropské a mezinárodní úrovni. I když existují určité podobnosti mezi modely regulace advokátů v Evropě, rozdíly existují.
Navrhovaná pravidla pro vnitrostátní dohled dle ČAK naruší stávající rovnováhu právního státu nezbytnou k zajištění právní úpravy, která je nezávislá na zasahování členských států. Je zřejmé, že balíček týkající se boje proti praní peněz pohlížel na dohled v oblasti boje proti praní peněz izolovaně bez ohledu na to, do jaké míry již dohled nad advokátní profesí v celé Evropě plní své cíle. Je rovněž zřejmé, že nebyla provedena analýza způsobu, jakým by mohl být současný přístup posílen, aniž by byl pro advokátní profesi zaveden zcela nový mechanismus dohledu v oblasti boje proti praní peněz. Vnitrostátní systémy odpovědné za kontrolu jakéhokoli toku peněz klientů se nezohledňují a zdá se, že Komise nevzala v úvahu stávající regulaci vztahující se na advokátní profesi a opatření zavedená advokátními komorami.
V této souvislosti považujeme za nezbytné poukázat i na zprávu Výboru expertů pro hodnocení opatření proti praní špinavých peněz a financování terorismu Rady Evropy (MONEYVAL) o následném hodnocení České republiky v této oblasti, zveřejněnou 8. 12. 2021. Česká republika dosáhla plného souladu se šesti ze čtyřiceti doporučení FATF, které tvoří mezinárodní standard AML/CFT. Drobné nedostatky přetrvávají v provádění dvaceti devíti doporučení, kde bylo shledáno, že je „z velké části v souladu“. Pět doporučení (cílené finanční sankce, virtuální aktiva, kurýři v hotovosti a vedení statistik) zůstává „částečnou stížností“. Česká republika nemá žádné „nevyhovující“ ratingy.
V oblasti samosprávného dohledu nad plněním AML povinností advokátů nevytkla zpráva České republice žádné nedostatky. Za nedostatek považuje jen chybějící požadavek, aby advokáti měli písemný systém vnitřních pravidel, postupů a kontrolních opatření. Česká advokátní komora však pro potřeby advokátů zpracovala Metodickou informaci k zavedení systému vnitřních zásad zpracovaného pro účely tuzemského AML zákona, kterou naposledy aktualizovala 14. 6. 2021, a dbá i na to, aby advokáti byli dostatečně odborně vzděláváni v oblasti AML předpisů.
Jelikož je článek 38 odst. 3 návrhu 6. AML směrnice v rozporu s principem nezávislosti advokátních komor, žádáme o úpravu jeho znění se zakotvením výjimky pro advokátní profesi.
Dohled AMLA nad nefinančním sektorem
Články 31 a 32 návrhu nařízení o zřízení AMLA jsou věnovány dohledu nad nefinančním sektorem. Tato ustanovení však zacházejí daleko nad rámec pouhé koordinační úlohy AMLA nad dohledem na národní úrovni, jelikož zavádí pravomoci, které mohou mít přímý i nepřímý dopad na individuální případy a jednotlivé povinné subjekty. Dle ČAK tyto dohledové pravomoci nad advokátní samosprávou a jednotlivými advokáty představuje velké riziko, které je opět v rozporu s principem nezávislosti advokátní samosprávy.
Článek 32 odst. 1 návrhu nařízení o zřízení AMLA zakotvuje pravomoci AMLA nad samosprávnými orgány „v případě, že národní orgán dohledu v nefinančním sektoru neaplikuje unijní akty či národní předpisy, nebo je aplikuje způsobem, který porušuje unijní právo, zejména pokud nezajistí, že subjekt, na nějž dohlíží, naplňuje požadavky stanovené unijními akty či národními předpisy“.
Článek 32 odst. 2 dále zakotvuje přístup AMLA k jakýmkoliv informacím, které považuje za nezbytné poté, co na základě vlastní diskrece posoudí, že došlo k naplnění odst. 1, a to bez omezení. Ty může požadovat jak po národnímu orgánu dohledu, tak po FAÚ a samosprávných orgánech, pokud dle jejího posouzení nejsou poskytnuté informace ze strany národního orgánu dohledu dostatečné.
Článek 32 odst. 3 stanoví pravomoc AMLA vydat doporučení národnímu orgánu dohledu, který ji musí do deseti dnů informovat o podniknutých krocích. Pokud tak neučiní, může AMLA požadovat na základě čl. 32 odst. 4 po Komisi vydání formálního stanoviska adresovaného dohledovému orgánu. To může být vydáno tři měsíce po vydání doporučení, lhůta pro odpověď je opět desetidenní. Nedojde-li k nápravě, AMLA může na základě článku 32 odst. 6 vydat individuální rozhodnutí směřované samosprávnému orgánu, které potenciálně může obsahovat pokyny, jak postupovat v konkrétním případě či ve vztahu ke konkrétní advokátní kanceláři či advokátovi.
Návrh nařízení o zřízení AMLA neobsahuje žádné ustanovení o opravných prostředcích, jejich přípustnosti a odkladném účinku pro případ, že samosprávný orgán shledá rozhodnutí AMLA neopodstatněným. Návrh obsahuje ustanovení ohledně následné soudní kontroly, které nicméně vylučují, že by subjekt přímo dotčený rozhodnutím byl ve věci aktivně legitimován, neboť to bude směřovat národnímu orgánu dohledu, případně samosprávnému subjektu.
Je potřeba zajistit, že ani AMLA ani národní orgány dohledu nebudou mít pravomoc vydávat právně závazná rozhodnutí směrovaná advokátní profesi. Pravomoci AMLA dále musí být limitovány zákonnou povinností mlčenlivosti a nezávislostí profesní samosprávy.
(red)
[1] Metodická informace k zavedení systému vnitřních zásad zpracovaného pro účely § 21 a § 21a zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů dostupná na https://www.cak.cz/assets/svz_final_2-zakladni-text.pdf
[2] AML tender CCBE a Nadace evropských advokátů s názvem „Development and Organisation of Training for Lawyers on Anti-money Laundering and Counter Terrorist Financing (AML-CTF) Rules at EU Level“
[3] Projekt Rady Evropy s názvem „Zvyšování efektivity režimu proti praní špinavých peněz a financování terorismu v ČR“
[4] Recommendation No. R(2000)21 of the Committee of Ministers of the Council of Europe
