Senát Nejvyššího správního soudu (NSS), kterému předsedá, označil v dubnu za nezákonné opatření Ministerstva zdravotnictví (MZd), které nařizovalo provádět testy na koronavirus ve firmách, neboť postrádalo odůvodnění. Na začátku června pak stejný senát označil za nezákonné i opatření MZd, které uzavřelo restaurace. Samo ministerstvo totiž uvedlo, že pandemie je již na ústupu. Rozhodnutí „jeho“ senátu z listopadu minulého roku ohledně uzavření škol je zase předmětem diskusí rozšířeného senátu NSS. „Pokud veřejná správa jedná mimo rámec zákona, pak správní soudy nemohou rezignovat na svou roli s poukazem na to, že tak činí v zájmu vyššího dobra,“ říká soudce NSS Petr Mikeš v rozhovoru pro Českou justici.
Někteří politici chtějí změnit pandemický zákon tak, aby státní správa mohla vydávat i „preventivní opatření“ proti pandemii. Podle jejich názoru totiž NSS vyložil pandemický zákon tak, že to není možné. Pochopili podle vás tito kritici rozhodnutí NSS správně?
V této souvislosti je třeba rozlišit opatření vydaná podle pandemického zákona a podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a to zejména podle § 69 odst. 1 písm. b), který řeší například možnost uzavření či omezení škol či restaurací. Podle daného ustanovení lze k regulaci přistoupit jen tehdy, pokud jde o omezení styku skupin osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami. Osobou podezřelou z nákazy je pak podle zákona zdravý člověk, který byl během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobýval v ohnisku nákazy. Musí být tedy splněna alespoň jedna z daných podmínek. Naše judikatura nevyloučila to, že ve výjimečných případech může být ohniskem nákazy celá ČR, přičemž v takovém případě by bylo možné použít i toto opatření plošně. Je však třeba zdůraznit, že NSS rozhodoval o opatřeních vydaných po skončení nouzového stavu, kdy samo Ministerstvo zdravotnictví v odůvodnění těchto opatření nehovořilo o tom, že by ohniskem nákazy byla celá ČR, ale naopak výslovně uvádělo, že se danými opatřeními snaží vznikům ohnisek nákazy zabránit. Pokud tedy chce ministerstvo tyto pravomoci využít plošně, musí řádně odůvodnit, proč už lze celou ČR považovat za ohnisko nákazy.
Oproti tomu v případě pandemického zákona lze při splnění dalších podmínek vydávat mimořádná opatření po dobu trvání tzv. pandemické pohotovosti, kterou může zrušit a zase obnovit Poslanecká sněmovna. Stejně tak u jiných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví není jejich užití limitováno omezením styku skupin osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami (například mimořádné očkování). Některá opatření tedy lze užít i preventivně, jiná jsou zákonem vázána na velmi špatnou epidemickou situaci buď v určitém místě nebo výjimečně i celostátně. Přičemž připouštím, že rozdělení úplně logické není, protože preventivně lze například omezit výuku na vysoké škole, ale ne na základní nebo střední škole. Obdobně lze preventivně stanovit omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny, ale nelze tak činit u provozoven služeb, kromě výslovně uvedených výjimek, jako jsou například kadeřnictví, pedikúry nebo solária. Nám jako soudcům však nepřísluší, abychom hodnotili vhodnost tohoto rozdělení, které provedl zákonodárce.
Politici také chtějí změnit to, aby řízení o opatřeních podle pandemického zákona nerozhodoval NSS v první instanci a řízení bylo dvouinstanční. Souhlasíte?
Jde spíše o politický než právní problém. Jednoinstančnost přináší rychlé konečné rozhodnutí dané otázky. To asi více odpovídá tomu, jak rychle jsou mimořádná opatření vydávána a měněna a jak intenzivně zasahují do práv velkého množství osob. Už takto je někdy NSS kritizován, že jeho rozhodnutí přichází se zpožděním, ačkoliv soud rozhoduje tuto agendu s vysokou prioritu, výjimečně i v řádu dnů, či několika málo týdnů. Pokud by v první instanci opět rozhodoval Městský soud v Praze a byla přípustná kasační stížnost, celková délka řízení se minimálně zdvojnásobí. Navíc i vzhledem k tomu, že mimořádná opatření se obsahově spíše blíží právnímu předpisu, není jednoinstanční řízení ničím výjimečným. O zrušení právních předpisů rozhoduje Ústavní soud také v jedné instanci. S jednoinstančním řízením, prováděným navíc s maximálním urychlením, je na druhou stranu samozřejmě spojeno větší riziko možné chyby, kterou již nelze napravit. Dvouinstanční řízení by toto riziko výrazně omezovalo.
Poslední rozhodnutí NSS vyvolala vlnu kritiky. Například ústavní právník Jan Kysela v rozhovoru pro deník Právo uvedl, že by tato rozhodnutí očekával již minulý rok. Dokonce nepřímo správní justici obvinil z toho, že se svými rozhodnutími podílela na zmatcích, které provázely postup státní správy. Co tomu říkáte?
Tuto kritiku považuji z větší části za naprosto neopodstatněnou. Nebere totiž vůbec v úvahu to, jak se měnilo právní prostředí a s ním související možnost správních soudů poskytnout ochranu. V loňském roce byla opatření přijímána buď jako mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví nebo jako krizová opatření vlády za nouzového stavu. Pokud jde o mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, tak ta jsou vydávána jako tzv. opatření obecné povahy. Ta mohou správní soudy zrušit jen do té doby, dokud je nezruší sám původce, poté musí řízení ukončit. Obecně ani není přípustné měnit návrh v průběhu řízení, protože je v tomto typu řízení zákonná koncentrace rozsahu i důvodů návrhu. Vzhledem k rychlosti vydávání a rušení mimořádných opatření tak Městský soud v Praze většinou nebyl schopen skončit řízení dříve, než bylo mimořádné opatření zrušeno Ministerstvem zdravotnictví. Nelze totiž pominout ani to, že jde o běžné soudní řízení, ve kterém mimo jiné musí být vybrán soudní poplatek, odpůrce musí mít možnost se k podanému návrhu vyjádřit, je třeba výzvou na úřední desce vyzvat možné osoby zúčastněné na řízení k uplatnění jejich práv, nařídit zpravidla ve věci jednání atd. Správní soudy se tak často nemohly dostat k meritu věci. NSS na základě kasačních stížností proti usnesením městského soudu sice vytvořil výjimku z koncentrace řízení pro případ nahrazování jednoho mimořádného opatření obsahově obdobným, k tomu ale z povahy věci mohl dospět až s určitým zpožděním, neboť i řízení o kasační stížnosti nějakou chvíli trvá. Tou dobou již vzhledem k rozvolnění většinou neplatila žádná mimořádná opatření, a proto v naprosté většině případů nemohlo dojít k jejich meritornímu přezkumu. Během podzimu byla mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví nahrazena v nouzovém stavu krizovými opatřeními vlády. Ta jsou podle závěrů Ústavního soudu právními předpisy, které tedy správní justice přímo rušit vůbec nemůže, protože tuto pravomoc má pouze Ústavní soud. Zcela nová situace nastala přijetím pandemického zákona, který nově umožňuje i po zrušení mimořádného opatření deklarovat jeho nezákonnost. Teprve v tuto chvíli tedy dostaly správní soudy efektivní nástroj k přezkumu zákonnosti mimořádných opatření.
Správní soudy snad jen mohly na jaře loňského roku vynaložit ještě větší úsilí zrychlit přezkum mimořádných opatření. Nicméně, jak jsem již upozorňoval shora, soudy jsou limitovány nutností provést některé procesní úkony, které úzce souvisí i se zachováním práva na spravedlivý proces. Navíc nelze přehlédnout, že správní soudy jsou již dlouhodobě zatíženy velkým množstvím věcí, které musí řešit, čemuž neodpovídá jejich personální obsazení. Předřazení jakékoliv agendy má vždy za následek prodlužování řízení v ostatních agendách, které se již nyní zpravidla počítá na roky. Nevím tedy, jak si Jan Kysela představoval, že měly správní soudy bez odpovídající procesní úpravy v loňském roce rozhodovat.
Pro správní justici bylo ohledně posuzování „covidových opatření“ klíčové rozhodování Ústavního soudu. Jaká byla podle vás jeho role? Byl přesvědčivý ve svých rozhodnutích?
Vzhledem k mému postavení nechci podrobněji veřejně hodnotit rozhodovací činnost Ústavního soudu. Nicméně si dovolím konstatovat, že nám jeho judikatura při řešení opatření souvisejících s pandemií příliš nápomocná nebyla. Ústavní soud se meritorně vyjádřil pouze k jedinému krizovému opatření týkajícímu se uzavření maloobchodních provozoven, a to na základě návrhu skupiny senátorů. Všechny stížnosti fyzických či právnických osob Ústavní soud odmítal. Bohužel tak činil z různých důvodů, aniž by v tom byl zcela konzistentní. Neposkytl však žádné konkrétní řešení, jaké jiné možnosti než právě ústavní stížnost, mají fyzické nebo právnické osoby k obraně svých práv. V rovině podústavního práva je přitom možnost ochrany jejich práv velmi nejasná. Tomu ostatně svědčí to, že mezi senáty NSS vznikl v této otázce rozpor. Náš osmý senát se u uzavření škol přiklonil k tomu, že se lze ochrany domoci žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu formálně způsobeného v konečném důsledku školou, jako specifickým správním orgánem. Oproti tomu se devátý senát domnívá, že ochrana sice možná je, ale za původce zásahu by měla být považována přímo vláda. Vedle toho je samozřejmě ještě třetí možnost, že vzhledem k tomu, že Ústavní soud dospěl k závěru, že krizové opatření vlády je právním předpisem, pak přímá ochrana není možná vůbec. Byla by možná pouze nepřímo v případě, že dojde vůči konkrétní osobě ke individualizovanému zásahu například v případě udělení pokuty za otevření restaurace v rozporu s daným krizovým opatřením. V takovém případě by byl soud oprávněn si jako předběžnou otázku posoudit soulad krizového opatření se zákonem či ústavním pořádkem. Tato věc proto byla předložena rozšířenému senátu. Nebudu předpokládám porušovat tajnost porady rozšířeného senátu, pokud uvedu, že jsme o této otázce již opakovaně jednali a je předložena již několikátá verze konceptu rozhodnutí. Na jedné straně totiž stojí práva jednotlivců, ale na straně druhé zákonné možnosti, které správním soudům k ochraně těchto práv zákonodárce poskytl. I soud je vázán pravidlem, že může činit pouze to, k čemu ho zákon zmocňuje.
Opakujícím se argumentem proti rozhodnutím správních soudů je, že hledisko zdravotní a ochrany životů má přednost před hlediskem právnickým. Je to argument racionální?
Jde o argument, který zcela pomíjí roli správních soudů. Jsem přesvědčen, že nikdo z kolegů nepohrdá ochranou života a zdraví ostatních a dobře si uvědomujeme, že v určitých okamžicích bylo naše zdravotnictví na samém pokraji sil. Ostatně to je v našich rozsudcích i výslovně uvedeno. Pro dokreslení uvádím, že já sám jsem se snažil osobně pomáhat tím, že jsem v rámci tzv. skautské pomoci zajišťoval nákupy pro dvě seniorky, aby se nemusely vystavovat riziku nákazy. Jen kvůli tomu, že si uvědomujeme důležitost ochrany života zdraví, však nemůžeme zamítnout návrh, který důvodně poukazuje na to, že Ministerstvo zdravotnictví nebylo v dané situaci oprávněno dané opatření vydat. Nebo že opatřením postižená osoba neví, proč je jí určitá povinnost ukládána, neboť ministerstvo její uložení vůbec nevysvětlilo, ačkoliv mu to zákon výslovně ukládá. Správní soudy jsou povolány k ochraně práv jednotlivců proti nezákonnému jednání veřejné správy. Jde o ochranu jedné ze základních hodnot demokratického právního státu, že státní orgány mohou činit jen to, k čemu jsou zákonem výslovně zmocněny, a to způsobem v zákoně uvedeným. Pokud tedy veřejná správa jedná mimo rámec zákona, pak správní soudy nemohou rezignovat na svou roli s poukazem na to, že tak činí v zájmu vyššího dobra. Nelze si v této souvislosti nevzpomenout, na přísloví o cestě do pekel dlážděné dobrými úmysly. Doufám, že by nikdo nechtěl, aby se sice možná podařilo zvládnout pandemii s co nejnižším počtem nakažených a zemřelých, ale za cenu ztráty demokratického právního státu. Vždyť i naše vlastní minulost nás poučuje o tom, o jak významnou hodnotu se jedná. Ochrana života a zdraví a ochrana demokratického právního státu tak nemá jít proti sobě, ale ruku v ruce. Správní soudy by do procesu řešení pandemie nijak nezasahovaly, pokud by správní orgány postupovaly v souladu se zákonem. Pokud pak pro zvládnutí situace nemají dostatečné nástroje, tak si je musí nechat schválit zákonem od demokraticky ustaveného Parlamentu nebo při splnění ústavních podmínek může vláda vyhlásit nouzový stav, ve kterém má výrazně větší možnosti. Pokud však byl nouzový stav ukončen na základě vůle Poslanecké sněmovny, bylo by popřením dělby moci, aby se soudy chovaly tak, jako kdyby i nadále trval.
Petr Dimun
