Patří mezi ty soudce Nejvyššího správního soudu (NSS), kteří rozhodovali o kronavirových opatřeních nejčastěji. Již na jaře minulého roku označil jím vedený volební senát odložení doplňovacích senátních voleb na Teplicku vládou za nicotný akt s tím, že chránit je třeba nejen zdraví, ale i právní stát. V dubnu pak jím vedený senát zrušil opatření, které zakazovalo maloobchodní prodej, neboť zákon umožňoval pouze jeho omezení. „To i můj osmiletý syn velmi dobře ví, že je podstatný rozdíl v tom, má-li Minecraft jenom omezen na hodinu týdne, nebo ho má zakázán,“ říká soudce NSS Tomáš Langášek v rozhovoru pro Českou justici.
Ministr zdravotnictví, podporován některými dalšími politiky, by chtěl změnit pandemický zákon tak, aby státní správa mohla vydávat „preventivní opatření“ proti pandemii. Podle jejich názoru totiž NSS vyložil pandemický zákon tak, že to není možné. Pochopili podle vás rozhodnutí správně?
Pokud by chtěl vydávat stejná opatření podle pandemického zákona jako dosud – a mluvím teď o preventivním zákazu přítomnosti veřejnosti v restauracích, hospodách a barech, protože o tom rozhodoval můj šestý senát – tak by musel být pandemický zákon zásadně změněn a kompetence ministerstva v zákoně rozšířeny. Opakuji, že nešlo o žádný překvapivý nebo převratný výklad, o nějakou sofistikovanou právní úvahu. Spíše se pohybujeme v rovině elementární schopnosti porozumět psanému textu. Pandemický zákon v § 2 odst. 2 písm. b) umožňuje omezit činnost obchodní nebo výrobní provozovny, podle písm. c) pak ministerstvo může omezit vyjmenované služby, jako např. pedikůry, holičství či kadeřnictví. Provoz restaurace či hospody je službou, to tvrdilo i ministerstvo, ovšem tyto služby v zákoně uvedeny nejsou. Na jiném místě pak pandemický zákon umožňuje omezit nebo i zakázat konání veřejných nebo soukromých akcí. Když dáte tato ustanovení dohromady, pak je zřejmé, že zákon jasně rozlišuje, co lze omezit, popř. pro co lze stanovit provozní podmínky, a co je dokonce možné i zakázat. Byl jsem opravdu překvapen argumentací ministerstva, že omezení zahrnuje i zákaz. To i můj osmiletý syn velmi dobře ví, že je podstatný rozdíl v tom, má-li Minecraft jenom omezen na hodinu týdne nebo ho má zakázán. Stejně tak když zákon umožňuje omezit jen vybrané služby, které výslovně vyjmenovává, pak je zřejmé, že ty, které do výčtu zahrnuty nejsou, zákonodárce neumožnil ani omezit. Tvrdit, že ostatní služby se vlezou pod výrobní nebo obchodní provozovny, nedává žádnou logiku. Pojmy prostě mají svůj význam, proto se taky zákony píší v České republice česky, aby jim lidé mohli porozumět a podle toho se zařídit, zejména hrozí-li za porušení zákona vysoké pokuty. Všimli jsme si také, že když vláda v nouzovém stavu vydávala krizová opatření, tak správně česky zakazovala činnost provozoven. Až ministerstvo, po skončení nouzového stavu, přišlo s tím šroubovaným vyjádřením „omezuje se tím, že se zakazuje přítomnost veřejnosti“. Zástupce ministerstva na jednání připustil, že to dělali i proto, aby se vešli do jazyka pandemického zákona. To pak ale není nic jiného než trik.
Stejně tak pokud jiný zákon – zákon o ochraně veřejného zdraví – umožňuje v § 69 odst. 1 písm. b) uzavřít provozovny stravovacích služeb nebo omezit jejich provoz, aby došlo k zákazu nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními, a současně tentýž zákon definuje, že osobou podezřelou z nákazy je ten, kdo pobýval v ohnisku nákazy nebo se během inkubační doby setkal s infekčním onemocněním, tedy nikoli každý, pak je zřejmé, že k plošným preventivním opatřením na celém území státu vůči všem osobám toto zmocnění použít nelze. To je prostě triviální doslovný výklad, jemuž snad každý rozumí.
Někteří politici začali volat po tom, aby řízení o opatřeních podle pandemického zákona nerozhodoval NSS v první instanci, nýbrž aby řízení bylo dvouinstanční. Souhlasíte?
Na to není jednoznačná odpověď. Když to svěřili NSS, pak k tomu měli asi nějaké důvody. Bylo by dobré je nejprve analyzovat než zase právní úpravu překotně měnit jen proto, že je někdo překvapen tím, že NSS dělá to, co dělat má. Když se přezkum opatření obecné povahy vrátí na krajské soudy (což znamená na zahlcený Městský soud v Praze, vzhledem k sídlu Ministerstva zdravotnictví), povede to k výraznému prodloužení řízení a zvýšenému zatížení celého systému správního soudnictví. Více jiných stejně důležitých nebo ještě důležitějších věcí bude stát.
Není mojí rolí radit vládě, ale myslím, že by se především měli zabývat tím, zda je pro taková plošná opatření, která jsou adresována všem a všem stanoví nejrůznější právní povinnosti nebo omezení, vůbec vhodná forma opatření obecné povahy. Obsahově to totiž opatření obecné povahy nejsou, obsahem jde o právní předpisy. Vždyť si vezměte to „megaopatření“ o omezení obchodu a služeb – na mnoha stranách se v něm omezují i zakazují činnosti v celém rozsahu veřejného a soukromého každodenního života. Nemluvě o tom, jak jsou tato opatření publikována. To je také kapitola sama pro sebe. Je jasné, že pokud s nimi máme zacházet jako s opatřeními obecné povahy, plynou z toho důsledky obsahové – povinnost je řádně odůvodnit, procesní – kdo a jak je přezkoumává, i škodní. Důsledkem zrušení takového opatření nebo deklarace jeho neplatnosti soudem pro nezákonnost zřejmě zakládá i standardní režim odpovědnosti veřejné moci za škodu jím způsobenou. Nevolám po nouzovém stavu, ale jeho nespornou výhodou bylo, že za jeho trvání a i za krizová vládní opatření, přebírala politickou odpovědnost Poslanecká sněmovna, tedy většina v ní, protože se každých třicet dní musela rozhodnout, zda nouzový stav prodlouží. Onen stav pandemické pohotovosti funguje úplně opačně a pro politickou reprezentaci pohodlně – platí po dobu platnosti zákona, dokud jej Poslanecká sněmovna neukončí. Odpovědnost tak byla přenesena na Nejvyšší správní soud, ale nikoliv odpovědnost politická, ale právní, se všemi důsledky. My jsme si to nevybrali, ale musíme svou roli plnit. Tak ať se pak nikdo nediví, že to děláme a že to má tyto důsledky.
Loni v březnu bych pochopil, že ministerstvo a vláda stejně jako my všichni jsme byli tou novou bezprecedentní situací zaskočeni a improvizovali jsme s tím, co tu bylo na zvládání sezónních chřipek. Je více než rok poté a z hlediska právního řádu jsme na tom téměř stejně. Tzv. pandemický zákon raději nezmiňovat.
Poslední rozhodnutí NSS vyvolala vlnu kritiky. Například ústavní právník Jan Kysela v rozhovoru pro deník Právo uvedl, že by tato rozhodnutí očekával již minulý rok. Dokonce nepřímo správní justici obvinil z toho, že se svými rozhodnutími podílela na zmatcích, které provázely postup státní správy. Co tomu říkáte?
Soudce nemůže čekat, že se zavděčí každému. Neděláme to pro potlesk. Kritiku prof. Kysely jsem zaznamenal a zrovna od něj a takovou jsem nečekal. Dost dobře nešlo očekávat, že NSS, asi jeho předseda, loni na jaře či v létě uspořádá brífink nebo seminář, na kterém vyloží, jak to s výkladem zákona o ochraně veřejného zdraví vidí, co soudci schválí či naopak zruší, až takové případy dostanou na stůl. Nemluvě o pandemickém zákoně, který byl schválen až letos v únoru. Nemusím to dále rozvíjet, je jasné, že bychom tím pošlapali všechny myslitelné zásady činnosti soudní moci.
Pro správní justici bylo ohledně posuzování „covidových opatření“ klíčové rozhodování Ústavního soudu. Jaká byla podle vás jeho role? Byl přesvědčivý ve svých rozhodnutích?
Pro ta rozhodnutí, na nichž jsem se podílel, rozhodování Ústavního soudu nebylo nijak určující, snad jen v tom, že jednoznačně a opakovaně konstatoval, že v případě mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví jde o opatření obecné povahy, když je zákon za opatření obecné povahy formálně označuje, a má s nimi být takto zacházeno. Proto jsme se dále nezabývali úvahami, zda nejde materiálně spíše o právní předpisy.
Opakujícím se argumentem kritiků rozhodnutí správních soudů je, že hledisko zdravotní a ochrany životů má přednost před hlediskem právnickým. Je to argument racionální?
Už jsem na to částečně odpověděl. Je třeba si uvědomit, že plošné zákazy v takovém rozsahu zasahují do základních lidských práv značného počtu lidí, u některých méně, u některých více, např. provozovatelů restaurací, pro něž je to živobytí. V našem ústavním právu platí zlaté pravidlo výkladu: omezují-li se základní práva, musí být tato omezení vykládána úzce, ve prospěch základního práva či svobody. Kdybychom použili tento standardní restriktivní výklad, téměř žádné z ministerských opatření by neobstálo. Věříme ale, že to ministerstvo nedělá ze zlé vůle, nýbrž ve snaze ochránit veřejné zdraví, byť značně krkolomně. Ochrana veřejného zdraví je také ústavní hodnota, tzv. ústavní statek. Proto za této situace nezaujímáme výklad přísně restriktivní vůči pravomocím ministerstva, ale snažíme se držet zlaté střední cesty, a tím je velmi zjednodušeně řečeno výklad jazykově doslovný. Jen tak můžeme být pro všechny přesvědčiví a předvídaví. Nikdo však nemůže čekat, že půjdeme ještě dále a kompetence ministerstva začneme vykládat extenzivně na úkor lidí, že soudy dají veřejné moci bianko šek na jakákoliv opatření, i když je zákon neumožňuje. Ani koronavirus nás neopravňuje vylomit z ústavního pořádku úhelný kámen, na kterém spočívá, a to je ústavní pravidlo, že státní moc může činit jen to, co jí zákon výslovně umožňuje, zatímco naopak každý z nás svobodných bytostí může činit vše, leda by to zákon výslovně omezil nebo zakázal. To by byl rozval ústavního a právního státu. Zdraví je komplexní hodnota a neomezuje se jen na zdraví tělesné – pro zdravý rozvoj každého z nás je stejně důležité, abychom nežili v chaosu, nýbrž v bezpečném a svobodném prostředí podle předvídatelných a vynutitelných pravidel, abychom se domohli ochrany i vůči státní moci. Chránit tento aspekt zdravého rozvoje člověka a lidské společnosti je odvěkým posláním soudců.
Petr Dimun
