Díky rozhodnutí kárného senátu, jemuž předsedal, se v justici přestalo nedůstojně debatovat o tom, zda je možné, aby příslušníci jednotlivých právnických profesí mohli spolu vůbec mluvit mimo jednací síně. Patří mezi soudce, kteří se ani veřejně nebojí obhajovat nepopulární názory. Nedávno se vyslovil například proti dalšímu zpřísňování pravidel pro exekuce. „Jistě můžeme snížit počty mrtvých, ale pravděpodobně za cenu zhoršení kvality života těch, kdo přežijí, možná až k míře, která nebude snesitelná. Jde o to najít proporci, přemýšlet dlouhodobě, nepřehánět to s předběžnou opatrností a nežít v permanentním strachu,“ říká soudce Karel Šimka v rozhovoru pro Českou justici.
Ministr zdravotnictví, ale i další politici by rádi změnili pandemický zákon tak, aby státní správa mohla vydávat „preventivní opatření“ proti pandemii. Podle jejich názoru totiž NSS vyložil pandemický zákon tak, že to není možné. Pochopili podle vás rozhodnutí NSS správně?
Podle zákona o ochraně veřejného zdraví ani podle pandemického zákona nelze školy (mateřské, základní, střední) zavřít plošně a preventivně, tj. aniž bychom měli přiměřeně spolehlivé informace nasvědčující tomu, že v každé jednotlivé z takto zavíraných škol je pravděpodobně přítomen někdo, kdo by mohl nakazit ostatní nakažlivou chorobou. Podle pandemického zákona lze omezit výuku nebo jiný provoz nebo stanovit podmínky pro výuku nebo jiný provoz pouze u vysokých škol (a toto lze zřejmě učinit i preventivně, jsou-li přiměřeně spolehlivé informace o tom, že nakažlivá choroba se začala šířit nebo že bezprostředně hrozí, že se začne šířit, těmi částmi obyvatelstva, jež navštěvují vysoké školy, v takovém rozsahu, že je nezbytné všechny či některé vysoké školy na území státu „zregulovat“). To z rozsudku č. j. 10 Ao 2/2021 – 107 (bod 54) vcelku jasně plyne. Jinak řečeno, podle zákona na ochranu veřejného zdraví a pandemického zákona nelze preventivně zmrazit fungování společnosti v oblasti mateřského, základního a středního školství. Na to je potřeba nástroje silnějšího, a sice nouzového stavu. Omezit výuku nebo jiný provoz (otázkou je, zda i tak silným způsobem, jakým je paušální přechod na distanční vzdělávání) lze pouze u vysokých škol. Zákonodárci jistě přísluší uvážit, zda režim omezování výuky nebo jiného provozu škol všech stupňů (od mateřských po vysoké) nemá být jednotný, a případně příslušným způsobem zákon upravit.
Objevily se také úvahy, aby řízení o opatřeních podle pandemického zákona nerozhodoval NSS v první instanci a řízení bylo dvojinstanční. Souhlasíte?
Nejvyšší správní soud je v době uplatňování pandemického zákona extrémně zatížen, neboť v jediné instanci a ve velmi zrychleném režimu rozhoduje během několika týdnů o mnoha desítkách zpravidla dosti složitých návrhů na zrušení různých mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona. V některých případech rozhoduje rychlostí vskutku hypersonickou (je znám případ, kdy v pondělí byl podán návrh a v pátek o něm bylo na řádném jednání soudu rozhodnuto). Takovéto zatížení soudu samozřejmě odsouvá rozhodování o jeho běžné agendě o další týdny a měsíce a celkově prodlužuje řízení. Přesto je současný právní stav, kdy NSS rozhoduje o mimořádných opatřeních podle pandemického zákona v první a jediné instanci, nejlepším dostupným řešením. Je jím totiž zajištěna relativně rychlá, koncentrovaná a názorově vcelku jednotná soudní ochrana proti jednání veřejné správy. Dvojinstančnost v těchto případech, kdy rychlost soudní ochrany je klíčová, spíše škodí, protože „spotřebuje“ minimálně o jednotky týdnů více času, a navíc je větší pravděpodobnost nejednoty judikatury. Současný model soudní ochrany by měl tedy být nejen zachován, ale i rozšířen na opatření, jež vydává vláda v nouzovém stavu.
Poslední rozhodnutí NSS vyvolala vlnu kritiky. Například ústavní právník Jan Kysela v rozhovoru pro deník Právo uvedl, že by tato rozhodnutí očekával již minulý rok. Dokonce nepřímo správní justici obvinil z toho, že se svými rozhodnutími podílela na zmatcích, které provázely postup státní správy. Co tomu říkáte?
Jan Kysela nemá pravdu a souvisí to i s předchozí otázkou, tedy s modelem soudní ochrany. Ten je za nouzového stavu mimořádně nešťastný. Ústavní soud má podle své judikatury za to, že tato ochrana přísluší nikoli jemu, nýbrž především správním soudům. Děje se tak ale v běžných žalobních řízeních, tedy zejména pomocí žalob proti rozhodnutím správních orgánů či proti nezákonným zásahům. Ovšem pak se opatření vlády v nouzovém stavu nepřezkoumávají přímo, jak je tomu v systému soudní ochrany podle pandemického zákona, nýbrž jako podkladový akt pro individuální správní rozhodnutí či jiný zásah veřejné moci cílený proti konkrétnímu jednotlivci (takto se aspoň prozatím jeví být převažující, byť asi ne jednotný, a ne příliš důkladně promyšlený názor doktríny i dostupné nečetné judikatury). Nevýhody jsou zřejmé – lidé jsou za účelem toho, aby mohli soudní ochrany využít, nejprve „donuceni“ opatření vlády porušit a nechat si dát například pokutu a pak proti jejímu uložení (po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení) brojit u soudu. Trvá to příliš dlouho a vystavuje to jednotlivce příliš velkému procesnímu riziku, které leckdo není ochoten podstoupit. Klidně se může stát, že mnohá opatření vlády budou řadu týdnů nouzového stavu uplatňována, pak nouzový stav skončí a s nimi i opatření a teprve o další týdny či měsíce později soudy shledají, že to, co se za nouzového stavu odehrálo, bylo v rozporu se zákonem. Taková soudní ochrana svou systémovou roli neplní, protože přichází „s křížkem po funuse“. Jan Kysela si zřejmě toto, tedy těžkosti se systémem soudní ochrany, jak je nyní pro dobu nouzového stavu nastaven, neuvědomil a ztotožnil možnosti soudní ochrany podle pandemického zákona, která má potenciál přijít včas, s obtížnou situací správních soudů v nouzovém stavu.
Pro správní justici bylo ohledně posuzování „covidových opatření“ klíčové rozhodování Ústavního soudu. Jaká byla podle vás jeho role? Byl přesvědčivý ve svých rozhodnutích?
Čekal jsem od Ústavního soudu více odvahy k nepopulárním názorům. Čekal jsem jasnější slovo o tom, že lidská práva platí i v nouzovém stavu a že ochrana života, jakkoli je a má být na jednom z prvních míst v žebříčku ústavních hodnot, nemůže být absolutizována. Vedle života samotného a zdraví totiž lidskou existenci tvoří i takové hodnoty jako důstojnost, svoboda a právo rozhodovat sám o vlastním osudu. A na tyto hodnoty právní a ústavní stát nesmí rezignovat, byť i v dobrém úmyslu, ani v tak vyhrocených situacích, jakou je pandemie respirační choroby, která může jednotkám procent nakažených přinést i smrt. Něco v tomto smyslu řekl Ústavní soud až před pár měsíci v nálezu Pl. ÚS 106/20.
Od Ústavního soudu jsem také čekal jasnější slovo o tom, kdo a jakým způsobem poskytuje za nouzového stavu soudní ochranu proti jednání exekutivy. Ztratila se spousta času pátráním po tom, kdo má co dělat, přičemž Ústavní soud byl velmi skoupý na jednoznačná vodítka pro správní soudy. Museli jsme si poradit sami a bohužel v řadě případů jsme přicházeli s tím již zmíněným „křížkem po funuse“. I proto je nyní důležité, aby správní soudy vše podstatné vyjasnily a byly dobře připraveny na další mimořádné situace. Nemusí jít jen o případnou další podzimní pandemickou vlnu (doufejme, že nenastane), ale i o události, které se dnes zdají být stejně absurdní a nepravděpodobné, jako se v zimě 2019/2020 zdála pandemie Covidu-19, tedy třeba o energetické katastrofy (blackouty), sucha, migrační vlny velkého rozsahu, rozsáhlé kyberútoky působící rozklad zásobování, válečné konflikty nedaleko nás apod.
Mohlo by vás zajímat
Opakujícím se argumentem proti rozhodnutím správních soudů je, že hledisko zdravotní a ochrany životů má přednost před hlediskem právnickým. Je to argument racionální?
Myslím, že jsem zčásti odpověděl výše. Život a právo nestojí v kontrapozici. Život je jedna z nejdůležitějších hodnot, kterou právo zcela logicky velmi silně chrání. Ale ani život nelze absolutizovat. Cokoli děláme, má svá rizika, včetně rizika ztráty životů. V běžné realitě (při jízdě autem, sportování, při používání věcí jako elektrické přístroje apod.) bereme za samozřejmé, že čas od času se stane nehoda se smrtelným následkem. Jde o to, aby takových nehod bylo únosné množství a aby obecné přínosy rizikových činností převažovaly nad občasnými neblahými následky. U pandemie je to v bledě modrém totéž. Jistě můžeme snížit počty mrtvých, ale pravděpodobně za cenu zhoršení kvality života těch, kdo přežijí, možná až k míře, která nebude snesitelná. Jde o to najít proporci, přemýšlet dlouhodobě (záchrana lidí dnes za cenu devastace ekonomiky může znamenat více mrtvých v budoucnu, neb na zdravotnictví bude méně zdrojů), nepřehánět to s předběžnou opatrností a nežít v permanentním strachu.
Petr Dimun
