Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (RS NSS) se rozhodl změnit dosavadní zásadu, že se nelze domáhat zahájení řízení úřadů tam, kde tak činí pouze z moci úřední. „Lidé ve 21. století nemohou být chápáni jako pasivní objekty působení „vrchnostenského“ charakteru. Člověk je subjektem práva, ne bezprávným předmětem ochrany práva objektivního. V demokratickém právním státě nelze akceptovat, že na zahájení řízení z moci úřední není nikdy právní nárok a že je na libovůli veřejné správy, zda objektivní právo (a tím někdy i právo subjektivní) ochrání,“ uvádí se v rozhodnutí RS z 26. března.
RS rozhodoval v případu, který mu předložil jeden ze senátů NSS. Ten posuzoval kasační stížnost firmy, která se domáhala po stavebním úřadu, aby zahájil řízení o odstranění nepovolené stavby, respektive nepovolené terénní úpravy.
Předkládající senát konstatoval, že ačkoliv k otázce, zda by měly správní soudy poskytovat ochranu žalobcům, kteří se neúspěšně domáhali u správního orgánu zahájení řízení, jež se podle zákona zahajuje pouze z moci úřední, existuje bohatá judikatura, přičemž naprostá většina rozhodnutí vyznívá negativně, některé senáty NSS se snažily tuto zásadu v minulosti již „ohladit“.
A i podle jeho názoru by se měla učinit výjimka v případech, kdy podnět k zahájení řízení podává osoba přímo dotčená na svých hmotných právech protiprávním stavem, k jehož odstranění má řízení zahajované z moci úřední sloužit.
Zde totiž toto řízení chrání vedle veřejného zájmu i veřejná subjektivní práva dotčených osob. Typicky, jako v řešeném případě, jde o vlastníky pozemků a staveb přímo dotčených nepovolenou stavbou. Ať již tím, že na nich bude taková stavba přímo umístěna, nebo tím, že může negativně ovlivňovat jejich užívání. Například stíněním, hlukem, zápachem apod.
Nečinný stavební úřad
„Jinak řečeno, pokud se v územním obvodu stavebního úřadu nachází „černá“ stavba a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do (veřejných) subjektivních práv osob, které jsou přímo dotčeny prováděním, existencí či užíváním dané stavby, zejména vlastníka pozemku, na němž se černá stavba nachází. Fakticky tím totiž spornou stavbu „mlčky“ legalizuje a dotčeným osobám tak bere jejich právo účastnit se řízení o jejím umístění a povolení – ať již řádném či dodatečném – a v tomto řízení hájit svá práva způsobem, který stavební zákon předvídá,“ shrnuje důvody předkládajícího senátu RS.
Podle předkládajícího senátu také nelze akceptovat argument, že zde je možnost jiné ochrany, včetně civilní žaloby. Na závěr pak připouští, že se v případě změny postoje může otevřít cesta i v jiných oblastech, a tak formuluje otázku konkrétně a žádá „méně obecný závěr“.
„Je pravda, že u takto obecně formulovaného názoru může být obtížné dohlédnout všechny jeho důsledky a vyloučit možná úskalí. Rozhodně není cílem šestého senátu otevřít do budoucna soudnímu přezkumu úvahy správních orgánů při zahajování těch řízení, jež mají ryze dozorčí či dohledový charakter,“ konstatuje se v rozhodnutí.
A jakkoliv RS ve svém rozhodnutí uvádí, že dosavadní zásady správního práva zůstávají v platnosti, rozhodl se z nich umožnit výjimku.
„Rozšířený senát proto nemůže zavřít oči nad tím, že stávající judikatura znemožňuje soudní ochranu práv vlastníka či souseda, případně jiných osob, jejichž hmotných práv se nepovolená stavba dotýká, proti nepovolené stavbě, tedy stavbě provedené v rozporu s veřejným právem. Judikatura tak činí pod pláštíkem shora podané logiky, že stavební úřad jedná jen z moci úřední a v dané věci nejde o nic jiného než o ochranu práva objektivního. Rozšířený senát opakuje, že na této logice v obecné rovině není jistě nic špatného. Právě naopak, je to tradiční přístup české a předtím československé a starorakouské judikatury. V případě staveb protizákonně umístěných bez veřejnoprávního povolení či provedených v rozporu s tímto povolením však tato formálně bezvadná logika vede k odepření přístupu vlastníka pozemku či souseda ke správnímu soudu,“ popisuje důvody RS.
Ten poukazuje také na zásadu, že nikdo nemůže svým protiprávním postupem získat lepší postavení, než kdyby jednal po právu. Ten, kdo postavil „černou stavbu“, se totiž vyhýbá nejen posouzení stavby z hlediska veřejného zájmu, ale též řešení námitek v řádném povolovacím procesu. Nezahájí-li tudíž stavební úřad řízení, dostane se tak stavebník paradoxně do lepší pozice, než kdyby postupoval podle práva a podstoupil příslušná řízení dle stavebního zákona. Stavební úřad tak fakticky černou stavbu legalizuje a těm, o jejichž subjektivní hmotná práva v této věci rovněž jde, tak stavební úřad znemožní ve správním řízení hájit svá práva.
RS dále připouští, že jeho právní názor je použitelný i mimo nyní posuzovaný rámec § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. „Nově zaujatý právní názor rozšířeného senátu nenutí soudy „utvářet“ nějaké řízení na žádost tam, kde žádné takové řízení není, protože je řízením zahajovaným z moci úřední. Současně ale rozšířený senát odmítá půldruhého století uplatňovanou tezi, že ochrana objektivního práva je zcela nezávislá na ochraně práva subjektivního,“ dodává k tomu RS.
Charakter správního soudnictví
Podle něj je však třeba vykládat rozhodnutí RS restriktivně (v rozhodnutí RS podtrženo) a pravidlem má stále zůstat, že podnět správnímu úřadu k uplatnění úřední povinnosti žádné veřejné subjektivní právo nezakládá.
„To proto, že obecně tu není veřejné subjektivní právo na to, aby správní orgán zahájil z moci úřední nějaké řízení. Pokud by rozšířený senát tuto zásadu v obecné rovině popřel, zcela by změnil charakter správního soudnictví, který je daný zákonem. Správní soudnictví je (byť s určitými výjimkami, viz např. § 66 s. ř. s.) povoláno k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoli k ochraně veřejného zájmu ani práva objektivního (viz § 2 s. ř. s.). Správní soudnictví nemůže ani mimo zákonem stanovená pravidla volně nahrazovat činnost správních orgánů. Opačný závěr by hrubě narušil dělbu moci jako základní princip demokratického právního státu,“ uvozuje své rozhodnutí RS.
RS stanovil také podmínky, kdy platí, že nečinnost správního orgánu při uplatňování jeho úřední moci přímo zasáhne do veřejného hmotného subjektivního práva určité osoby.
V prvé řadě musí jít skutečně o žalobce, jehož veřejné hmotné právo nebylo ochráněno v důsledku nečinnosti správního orgánu, který v rozporu se zákonem nezahájil řízení z moci úřední. „Žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít. Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku, neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného,“ popisuje RS.
Dále platí zásada subsidiarity zásahové žaloby. „Nesmí totiž existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem (buď jako účastník správního řízení, nebo jako osoba, která sice dle zákona nebyla účastníkem řízení, ovšem proti rozhodnutí má právo podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.). Je nerozhodné, zda takovou ochranu využila. Tato podmínka proto vylučuje, aby zásahovou žalobu úspěšně podala osoba, která např. nevyužila (nebo sice využila, ale bez úspěchu) opravné prostředky k ochraně svého subjektivního práva, případně soudní ochranu proti rozhodnutí, které z takovéhoto řízení vzešlo,“ konstatuje k této podmínce RS.
Mantinely krajským soudům
A v neposlední řadě by podle RS správní soudy měly zvážit, zda podáním zásahové žaloby nedochází ke zneužívání tohoto práva. „Správní soud by nemusel dle okolností dané věci poskytnout ochranu např. takovému žalobci, který nejprve soukromoprávním ujednáním přivolí k určitému (jednoznačnému) způsobu užití svého pozemku, poté se však pokusí (aniž byly ze strany stavebníka porušeny podmínky či limity žalobcova přivolení) svých soukromoprávních závazků zbavit iniciací pravomocí správního orgánu, který upozorní na rozpor využití pozemku s veřejným právem. Jinými příklady zneužití práva mohou být např. situace, kdy s ohledem na povahu věci bude v daném případě nad veřejnoprávní podstatou věci převažovat soukromoprávní charakter sporu mezi dvěma fyzickými či právnickými osobami a veřejnoprávní otázka bude zcela marginální, případně kdy žalobce stav, jehož nápravy se nyní domáhá, dlouhodobě pokojně akceptoval,“ uvádí příkladmo RS.
Další podmínkou je podnět správnímu orgánu podle § 42 správního řádu a také žádost o opatření proti nečinnosti nadřízenému orgánu. Správní orgán se totiž musí nejprve o možném dotčení subjektivních práv dozvědět a musí mít prostor pro zjednání nápravy.
„Nepodal-li žalobce správnímu orgánu před podáním žaloby podnět s relevantními informacemi pro zahájení řízení z moci úřední, včetně toho, jak právě žalobce trvající nezákonnost zkracuje na právech, a nevyčkal-li, jak se k tomuto podnětu správní orgán v přiměřené době postaví (§ 42 správního řádu), správní orgán právě tohoto žalobce nemohl jakkoli zkrátit na právech. Správní orgán se totiž sice (možná) dopouští porušení objektivního práva, nezkracuje však na právech právě tohoto žalobce,“ uvádí k tomu RS.
RS také stanovil mantinely krajským soudům, jak mají v případě žalob v souladu s tímto rozhodnutím postupovat. „Především je třeba zdůraznit, že rozhodnou otázkou pro krajský soud je pouze to, zda má být správní řízení zahájeno, nikoli jak má být v případně zahájeném řízení rozhodnuto. Soud se bude zabývat tím, zda jsou splněny podmínky, které pro zahájení příslušného řízení stanoví zákon. (…) Úkolem soudu však není nahradit činnost příslušného správního orgánu a věc plně posoudit po skutkové stránce, zejména bude-li třeba ve věci provést rozsáhlejší dokazování. Smyslem vyhovujícího rozsudku je donutit správní orgán zahájit řízení s definovaným předmětem tam, kde jsou pro to rozumné předpoklady,“ konstatuje RS.
Odlišné stanovisko
Proti rozhodnutí RS uplatnil poměrně ostré odlišné stanovisko soudce Aleš Roztočil. Ten varuje před zneužíváním takových žalob k občanskoprávním sporům a zahlcením úřadů a správní justice. „Důsledkem nynějšího rozhodnutí je tak popření role veřejné správy v oblasti tzv. dozorové činnosti, jejíž nejdůležitější součástí jsou právě rozličná nápravná či sankční řízení zahajovaná z moci úřední. Rozhodnutí většiny tak vlastně zahrnuje tuto dozorovou činnost do nárokové sféry jednotlivců. Je možné souhlasit v obecnosti s principem, že veřejná moc, včetně veřejné správy, má být „služkou občana“. Avšak právě aby si úřady zachovaly akceschopnost v této službě občanstvu, která zajisté zahrnuje právě i ochranu veřejného zájmu a zákonnosti, musí si zachovat určitou oblast autonomie a správní úvahy v této oblasti. Nesmí se stát otroky některých jednotlivců, kteří se rozhodnou dozorovou činnost úřadů instrumentalizovat za účelem dosažení vlastních partikulárních zájmů,“ uvádí mj. v odlišném stanovisku soudce Roztočil.
Faktem je, že se aktuálním rozhodnutím RS otevřela cesta pro uplatňování žaloby pro nezákonný zásah i v jiných řízeních než v těch, která se týkají tvrzené nečinnosti stavebních úřadů u „černých staveb“.
Minulý týden druhý senát v čele se soudcem Karlem Šimkou totiž s odkazem na tohoto rozhodnutí RS vyhověl kasační stížnosti šesti provozovatelů fotovoltaických elektráren. Ti se cítí dotčeni nezákonným zásahem Energetického regulačního úřadu (ERÚ), který spatřují v tom, že neprovedl sektorové šetření. Toho se domáhají, neboť se cítí zkráceni na svých právech, protože ačkoliv dokončili elektrárny v roce 2010, kdy obdrželi i licenci, samotné elektrárny byly do provozu uvedeny až následující rok. A podle jejich tvrzení je jim tak stanovena chybně výkupní cena elektřiny, přičemž cestu nápravy spatřují právě v provedení sektorového šetření.
„V konkrétním případě stěžovatelek tedy povaha sektorového šetření podle § 18a energetického zákona, v němž je žalovaný vázán zásadou legality a oficiality, sama o sobě prima facie neznamená, že se zjevně a nepochybně nemůže jednat o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Podle Nejvyššího správního soudu tak krajský soud v bodech 18 až 23 napadeného usnesení nesprávně dovodil, že nezahájení sektorového šetření podle § 18a energetického zákona žalovaným zjevně nemohlo být zásahem vzhledem ke své povaze řízení z moci úřední. Ve světle rozsudku rozšířeného senátu ve věci ŽAVES neobstojí závěr krajského soudu, že veřejná subjektivní práva osoby, která podá podnět k zahájení řízení z moci úřední, nemohou být za žádných okolností dotčena. Je tedy nesprávný i závěr krajského soudu, že v žalobě tvrzeným nezahájením sektorového šetření podle § 18a energetického zákona by tak stěžovatelky nemohly být ani potenciálně přímo zkráceny na svých veřejných subjektivních právech,“ aplikoval druhý senát aktuální rozhodnutí RS. Věc tak vrátil Krajskému soudu v Brně, který musí nejdříve znovu posoudit její přípustnost a případně rozhodnout.
Petr Dimun
