Městský soud v Praze (MS) otevřel ve svém aktuálním rozhodnutí cestu pro přezkum vládních opatření ve správním soudnictví, když zamítl žalobu na nezákonný zásah, který měl spočívat v krizovém opaření vlády kvůli epidemii koronaviru z 30. března. Žalobkyně se totiž domáhala nikoliv zrušení krizového opatření, ale konstatování nezákonnosti důsledků krizového opatření. „Tento rozdíl je sice jemný, ale dle městského soudu nakonec zásadní,“ uvedl ve svém rozhodnutí MS.
Senát MS v čele se soudcem Štěpánem Výborným rozhodoval o žalobě na nezákonný zásah, který spatřovala žalobkyně v účincích krizového opatření vlády č. 334 z 30. března. Tím vláda zakázala vycestovat z České republiky a stanovila zároveň výjimky z tohoto zákazu.
Žalobkyně byla zaměstnána v Německu a vztahovala by se na ni výjimka, kdy by vycestovat mohla, ale musela by setrvat 21 dní v Německu, než by se mohla vrátit. To však v jejím případě nebylo možné, neboť se zároveň musela starat o své děti.
Protože předmětné krizové opatření vlády označil Ústavní soud (ÚS) v několika svých rozhodnutích z jara tohoto roku za „jiný právní předpis“, jehož přezkum spadá výhradně do kompetence ÚS, musel soud nejdříve řešit otázku, zda žalobu odmítnout, jak v reakci na ni soudu navrhovala vláda.
Soudci však došli k závěru, že není možné, aby žalobu odmítli. Předně ÚS ve své judikatuře citované vládou podle nich nijak neřešil výklad soudního řádu správního a kompetence správních soudů. A za druhé, ÚS se v této judikatuře z jara roku věnoval podle soudců otázce přezkumu krizových opatření.
„Podle návětí těchto usnesení Ústavní soud rozhodoval o návrzích jednotlivců přímo vůči krizovým opatřením. Nyní podaná žaloba však nesměřuje přímo vůči krizovým opatřením, ale vůči účinkům krizového opatření. Městský soud tak se žalovanou souhlasí potud, pokud argumentuje, že není v jeho působnosti přezkoumat in abstracto zákonnost krizového opatření a toto zrušit. Pouze Ústavnímu soudu náleží pravomoc zrušit jiný právní předpis, je-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem (čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy). Potud je zcela relevantní i výše zmíněná judikatura Nejvyššího správního soudu. V této věci se však žalobkyně nedomáhá zrušení krizového opatření. Domáhá se konstatování, že účinky jím vyvolané vůči ní představovaly nezákonný zásah. Domáhá se tedy konstatování nezákonnosti důsledků krizového opatření. Tento rozdíl je sice jemný, ale dle městského soudu nakonec zásadní,“ konstatuje se v úvodu rozhodnutí.
Podle soudu lze z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) dovodit určitá pravidla, za kterých bude stížnost jednotlivce vůči účinkům zákona připuštěna k meritornímu přezkumu.
„Podle ESLP musí existovat nějaký užší vztah daného jednotlivce k tomuto zákonu než u ostatních. Ten může být dán tím, že aplikace zákona vůči danému jednotlivce je velmi pravděpodobná, že jednotlivec je příslušníkem úzce definované skupiny, na které pravidlo dopadá, a že přímo na základě zákona musí upravit své chování, aby se nevystavil velmi nepříznivým důsledkům v podobě trestního nebo správního stíhání. Městský soud v nyní posuzované věci neaspiruje na formulaci obecného pravidla, kdy je nutno připustit projednání zásahových žalob na ochranu před účinky podzákonného právního předpisu, zde krizového opatření vlády. Tuto otázku bude muset řešit judikatura správních soudů případ od případu,“ uvádí k tomu v rozhodnutí.
Nárok na náhradu škody není alternativou
Právě v případu žalobkyně byla tato mimořádná okolnost, kdy účinky jiného právního předpisu mohou představovat zásah ve smyslu § 82 s.ř.s., dána: „Právě uvedené lze shrnout tak, že předmětné ustanovení krizového opatření č. 334 bylo přímo určeno žalobkyni jako člence vymezené skupiny přeshraničních pracovníků v Německu; v případě vycestování by aplikace tohoto ustanovení byla nikoliv pouze pravděpodobná, ale prakticky jistá; z důvodu její rodinné situace nebylo možno od ní rozumně vyžadovat, aby se podrobila individuální aplikaci daného pravidla, tedy nevpuštění zpět do Česka“.
MS dále odmítl, že by žalobkyně měla jiné možnosti soudní ochrany, jak uvedla vláda ve svém návrhu na odmítnutí žaloby. Individuální ústavní stížnost ÚS odmítl a domáhat se zrušení předpisu cestou oprávněných osob označil soud za iluzorní, když zároveň ÚS konstatoval, že je to možné pouze u platných a účinných přepisů, neboť tato patření byla měněna v rychlém sledu v řádu dnů. Alternativou není ani případný nárok na náhradu škody.
„Městský soud dodává, že je vázán čl. 4 Ústavy. Podle něj základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci. Žalobkyně namítá porušení svých základních práv. Městský soud nemůže žalobkyni odmítnout věcné projednání její žaloby, pokud je zřejmé, že žádnou jinou účinnou ochranu svého práva žalobkyně nemá. Tím by se dopustil v demokratickém právním státě nepřípustného odepření spravedlnosti. Zajištění účinné ochrany základních práv je základním kamenem demokratického právního státu. Slovy Ústavního soudu je ochrana základních práv a svobod středobodem fungování demokratického právního státu a z čl. 4 Ústavy je úkolem soudů jim poskytovat ochranu,“ konstatuje se k tomu v odůvodnění. Podle něj by totiž v případě odmítnutí žaloby neměla žalobkyně v českém právním řádu žádnou možnost ochrany svých práv a zbývala by jí pouze žaloba k ESLP.
„Městský soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k názoru, že žalobu jako celek odmítnout nelze. Za zcela výjimečných okolností, které jsou splněny v nyní posuzovaném případě, mohou účinky „jiného právního předpisu“ představovat zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního,“ uzavřel soud.
V rozhodnutí také MS odmítl tvrzení vlády, že v tomto případě nebyla správním orgánem a není tak možné vůči ní brojit správní žalobou.
„Podle § 4 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního soudy ve správním soudnictví rozhodují o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Správní orgán je legislativní zkratka definovaná v § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního jako orgán moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Vláda je orgánem moci výkonné (čl. 67 odst. 1 Ústavy). Podle Ústavního soudu vláda v režimu krizového zákona vystupuje a jedná jako orgán krizového řízení (viz § 4 a násl. krizového zákona), což znamená, že je jako orgán veřejné správy oprávněna vydávat rozhodnutí o krizových opatřeních podle § 6 krizového zákona pouze v případě krizové situace (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020, bod 43). Vláda tedy při přijímání předmětného krizového opatření jednala v oblasti veřejné správy. Argumentu žalované, že při přijímání krizových opatření nevystupovala jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 soudního řádu správního městský soud tedy nepřisvědčil,“ konstatoval k tomu soud v rozhodnutí.
Při věcném posouzení dopadů vládního opatření pak však soud po podrobném zkoumání žalobu zamítl, když přihlédl především k tomu, že vláda na počátku pandemie neměla dostatek informací a také k faktu, že žalobkyně může uplatnit náhradu škody.
„Nicméně soud upozorňuje, že stále jde o zásah do základních práv, které obecně testu proporcionality ve smyslu příkazu k optimalizaci podléhají. Velká deference tedy již nemusí být opodstatněna v pozdějších fázích pandemie, kdy lze od vlády očekávat, aby svá rozhodnutí přijímala na základě přesných informací a s ohledem na princip minimalizace zásahů do základních práv. Obdobně v rozsudku ze dne 7. 5. 2020, č. j. 10A 35/2020-264, městský soud již uvedl, že s postupující délkou omezení ústavně garantovaných práv je třeba stále silnějších důvodů pro to, aby daná omezení obstála v testu proporcionality. Postupem času lze po orgánech moci výkonné vyžadovat, aby se nové situaci přizpůsobily, získaly o ní dostatek informací, a počáteční plošná opatření začaly upravovat tak, aby byla práva jednotlivců omezována co nejméně,“ uzavřel soud.
Petr Dimun
