Projednávání návrhu zákona o odpadech provází spor o pozměňovací návrh poslanců, který by zpětně osvobodil od poplatků část odpadu uloženého na skládkách. Vedle politického a byznysového střetu o stamilióny korun jde i o střet právní, kdy obě strany disponují posudky právních kapacit, které ovšem došly ke zcela opačným závěrům.
Ve sporu o pozměňovací návrh jde jednoduše řečeno o to, zda měly odpadové firmy, které provozují skládky, vybírat poplatky od producentů odpadu i za tu jeho část, kterou použily k tzv. terénním úpravám skládek. Tedy k různým stavebním a sanačním pracím na jejich tělese. Dosavadní úprava zákona je totiž už roky předmětem výkladových sporů, kdy část odpadových firem takto deklaruje nemalou část odpadu. Za ten pak nejen nevybírají poplatky od jeho původců, ale ani za něj neplatí obcím, na jejichž území skládku provozují, ani povinné odvody Státnímu fondu životního prostředí (SFŽP).
Nebezpečný odpad jako terénní úpravy
Poprvé na dlouhodobě úřady neřešenou praxi upozornil už v roce 2013 Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). “Kontrolou byl také zjištěn vysoký podíl nebezpečného odpadu použitého na terénní úpravy. (Tento stav trvá minimálně od roku 2008.) Jedná se např. o uložení stavebního nebo demoličního odpadu či přebytečné výkopové zeminy. Takovýto způsob uložení (kód nakládání N1) není zpoplatněn a zároveň není legislativně upraveno množství nebezpečného odpadu, které lze využít na terénní úpravy, tak jako je tomu u technologického materiálu na zabezpečení skládky,“ uvedl tehdy NKÚ v kontrolních závěrech.
Veřejně znám je případ konkrétně firmy AVE a skládky poblíž města Čáslav. Zde po zprávě NKÚ začala provádět kontroly a ukládat pokuty i Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP). Minulý rok se pak na Krajský úřad Středočeského kraje s podnětem na doměření údajně dlužných úhrad poplatků za uložený odpad obrátilo město Čáslav. Letos v březnu krajští úředníci, kteří jinak vydali povolení k provozu skládky a prováděli i kontroly, rozhodli, že firma AVE má doplatit na zmíněných poplatcích zatím 128 milionů korun. Tomu předcházel rozsudek Městského soudu v Praze z prosince minulého roku, který zamítl žalobu AVE proti jedné z pokut od ČIŽP z roku 2015. Firma podala kasační stížnost a věc tak bude posuzovat Nejvyšší správní soud (NSS).
Poplatky se zpětnou účinností
V této situaci, kdy je projednáván v Poslanecké sněmovně návrh zákona o odpadech, který připravilo Ministerstvo životního prostředí (MŽP), předložili dva poslanci – Antonín Staněk (ČSSD) a Jan Zahradník (ODS) – zmíněný pozměňovací návrh. Ten by v zákoně, explicitně tuto praxi upravil a z poplatkové povinnosti takto „uložený“ odpad vyjmul, a to se zpětnou účinností. Vedle argumentu nejasné právní úpravy se ve prospěch návrhu zmiňuje i ta skutečnost, že by „dlužné“ poplatky museli doplatit původci tohoto odpadu, včetně desítek či stovek obcí, pro něž by to znamenalo velkou finanční zátěž.
„Jedná se o problematiku materiálu, který byl umístěn na skládku jako technické zabezpečení skládky v souladu s integrovaným povolením a se všemi předpisy pro provozování skládky, a tedy zabraňuje tomu, aby zpětně bylo možné tyto už jednou schválené procedury měnit a po tom, kdo odpad uložil, tedy po provozovateli skládky, vyžadovat placení poplatku,“ uvedl k tomu při třetím čtení zákona na schůzi PS 8. července jeden z autorů pozměňovacího návrhu, poslanec ODS Jan Zahradník.
Odpůrci pozměňovacího návrhu, v čele se starostou města Čáslav Vlastislavem Málkem, naopak argumentují účelovostí, a především možnou protiústavní retroaktivitou návrhu. V tomto je podpořilo stanovisko docenta Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze (PF UK) Jana Wintra. Podle jeho názoru je totiž záměrem navrhovatelů provést výklad zákona, který náleží pouze soudu.
Wintr: Pravá retroaktivita, právní nejistota a nerovnost
Podle Wintra poslanecký návrh představuje pravou retroaktivitu, kterou ve své judikatuře odmítl Ústavní soud (ÚS). „U posuzovaného pozměňovacího návrhu jde sice o vertikální právní vztah mezi soukromou osobou (původcem odpadu) a veřejnou mocí (obcí nebo Státní inspekcí životního prostředí jako příjemci poplatku), ale i vůči obcím jako příjemcům poplatku je třeba chránit princip právní jistoty, důvěru v právo a nabytá práva. Pokud by stát takto retroaktivně rozhodoval jen o zrušení či snížení daně či poplatku, jejichž příjemcem je sám stát, o zásah do důvěry v právo a nabytých práv ostatních subjektů by nešlo, jenže obce jsou od státu oddělené“, píše ve svém posudku pro starostu Čáslavi Wintr.
Podle jeho názoru tyto poplatky za odpad nejsou ani v rozporu se základními principy, ani morálkou, naopak představují legitimní účel ochrany životního prostředí. „Zvlášť závažným zásahem do principu právní jistoty, důvěry v právo a nabytých práv by bylo, kdyby obce musely na základě retroaktivního zákona vybrané poplatky vracet; pokud by je nemusely vracet, vznikla by zase neodůvodněná nerovnost mezi původci odpadu, kteří poplatek odvedli a kteří poplatek neodvedli,“ upozorňuje ve svém stanovisku docent Wintr.
Gerloch: Retrospektiva je přípustná, návrh povinnost nezavádí
Wintrově názoru však konkuruje profesor Aleš Gerloch, vedoucí katedry teorie práva a právního učení PF UK. Ten vypracoval na konci června pro poslance posudek, kde pozměňovací návrh podrobuje analýze z pohledu dosavadních nálezů ÚS. Podle Gerlocha o žádnou pravou retroaktivitu nejde.
„Pokud navržený pozměňovací návrh mění dosavadní právní úpravu, v důsledku čehož nebude možno požadovat placení poplatků za již uložený odpad, jde o případ nepravé retroaktivity, resp. retrospektivy, jež je obecně přípustná a případný závěr o její výjimečné nepřípustnosti by musel být odůvodněn zásadním zásahem do nabytých práv, respektive legitimního očekávání, které by nesledovalo žádný legitimní cíl.“uvádí ve svých závěrech z konce června profesor Gerloch.
Ten v dané věci vidí dva konkurující si rovnocenné zájmy, tedy původců odpadu a těch, kdo jsou příjemci poplatků. Návrh podle něj nelze vykládat ani tak, že by zaváděl povinnost obcím vrátit již uhrazené poplatky od původců odpadu. Takovou povinnost by musel totiž zákon musel podle Gerlocha explicitně obsahovat. To ale není případ tohoto pozměňovacího návrhu.
Pozměňovací návrh zatím prošel
„Pokud tedy předložený pozměňovací návrh vůbec mění dosavadní právní úpravu a není jen jejím zpřesněním, činí tak podle našeho mínění ve formě přípustné retrospektivy, resp. nepravé retroaktivity, a to s vážením konkurujících si zájmů dotčených subjektů. Nelze jej proto považovat za odporující ústavnímu pořádku,“ uzavřel Gerloch.
Projednávání návrhu zákona o odpadech bylo přerušeno a poslanci s k němu vrátí na další schůzi. Pozměňovací návrh poslanců Staňka a Zahradníka však hlasováním již prošel a získal podporu 140 ze 190 přítomných poslanců. Například z hnutí ANO proti němu hlasoval jen předkladatel zákona, ministr životního prostředí Richard Brabec.
Petr Dimun
