„Soudcovská nezávislost je jako nosorožec. Popsat nosorožce sice není snadné, ale až jej uvidíte, nebudete mít nejmenší pochyby, o koho jde.“ Tato parafráze Churchillova výroku, kterou hned v úvodu konference „Nezávislost soudní moci“ použil ústavní soudce Vojtěch Šimíček, velmi trefně definuje obsah a vlastně i závěr celé brněnské akce. Soudcovskou autonomii lze totiž definovat a garantovat nejrůznějšími způsoby, vždy je ale nejdůležitější, jestli skutečně funguje tak, jak je v demokratické společnosti třeba a je dostatečně.
Zájem o akci byl značný: přihlásily se přes dvě stovky účastníků – vedle ústavních právníků rovněž soudci obecných soudů, státní zástupci, advokáti, či právníci z Kanceláře veřejného ochránce práv, ale rovněž politologové, sociologové a novináři. Pořadatelé (Katedra ústavního práva a politologie PrF MU, Mezinárodní politologický ústav MU a Nadace Konrad-Adenauer-Stiftung v ČR) vlastně částečně navázali na obdobnou a u řečnického pultu i v auditoriu kvalitativně i kvantitativně rovněž silně obsazenou konferenci „Nezávislost soudní moci v zemích Visegrádu na křižovatce?“, kterou letos v únoru uspořádala Právnická fakulta MU ve spolupráci s Ústavním soudem. Téma ovšem tentokrát posunuli ještě o něco dále – vedle uceleného pohledu na problematický vývoj justice v Maďarsku, Polsku a na Slovensku bylo prezentováno také několik zajímavých teoretických pohledů či otázky ingerence evropských justičních orgánů. Kritice byla podrobena i dlouhodobá absence mechanismů, které by měly v tuzemsku autonomnost soudní moci garantovat.
Nezávislost je výhodná pro všechny
V průběhu konference přitom několikrát zaznělo zdánlivě samozřejmé, ale často dosti podceňované, že je to právě nezávislá soudní moc, která spolu s médii a občanskou společností představuje základní pojistku fungování liberální demokracie.
Právě proto se politici s autoritativnějšími sklony snaží tyto instituty buď omezit, nebo podřídit svému vlivu. Již zmíněny Vojtěch Šimíček (docent katedry ústavního práva a politologie PrF MU a soudce Ústavního soudu ČR) ve svém příspěvku připomněl, že k tomu si musí „na svou stranu získat rozhodčí, vytlačit z hřiště alespoň některé hvězdy protivníka a přepsat pravidla hry tak, aby jim vždy přinášela výhody, takže jejich oponenti budou mít vždy pocit, že musí útočit do kopce“.
Při této snaze ovšem obvykle zapomínají na to, že dříve či později se nerovnováha, kterou si sami nastavili, otočí proti nim a „do kopce“ budou nyní muset útočit oni. „Jen upřímně řečeno nevím, jak to zainteresovaným vysvětlit, že to tak v životě prostě chodí a vzájemné respektování pravidel a nezávislosti všech orgánů je dlouhodobě výhodné pro všechny.“ Šimíček zdůraznil, že nezávislost soudní moci není ničím samozřejmým a není možné brát ji na lehkou váhu – v případě ohrožení by nemělo být reakcí „justiční ticho“, naopak je třeba se ozvat. To je ovšem u nás poněkud problematické, protože s výjimkou Soudcovské unie ČR neexistuje žádný reprezentativní orgán, který by mohl za justici intenzivně „bojovat“.
Tento úkol je tedy na všech jednotlivých soudcích, kteří musí neustále přesvědčovat jak ostatní dva pilíře státní moci, tak veřejnost svojí odborností, kvalifikovaným postupem a rozhodnutími, neustálým sebezdokonalováním (Šimíček mj. připomněl, že nezanedbatelná část soudcovského platu je určena výhradně pro nákup odborné literatury), schopností umět svá rozhodnutí obhájit i mimo soudní síň. „Soudce odmítající vyjádření ke svému rozhodnutí do médií se podobá lékaři, který není schopen sdělit pacientovi srozumitelně diagnózu a odkazuje na lékařské zprávy. Někteří soudci to považují za ctnost a předhánějí se v tom, kdo dokáže novináře lépe uzemnit. Nesvědčí to ale o zdravém sebevědomí, spíše o alibismu někdy i špatném svědomí,“ uvedl Šimíček s tím, že soudce musí umět rovněž přiznat vlastní chybu. Soudce by měl umět komunikovat i s laickou veřejností (potřeba „tváří justice“), ale neměl by se na druhou stranu nikdy populisticky podbízet a vyjadřovat se veřejně k tématům, která s jeho prací nesouvisejí. „Veřejnost musí mít jistotu, že se může s důvěrou na soudní moc obrátit. Ta musí být vnímána jako spravedlivá a nezávislá. Na rozdíl od zbylých dvou mocí, které jsou ve stresu neustálého sprintu od jedněch voleb ke druhým, si může dovolit být zásadovější a nastolovat trvalejší hodnoty.“
Moderace ze Štrasburku
Dále se konference věnovala otázce, jak nezávislost soudní moci v jednotlivých zemích mohou garantovat či moderovat Evropský soud pro lidská práva (přednášející Jiří Kmec – mj. bývalý dlouholetý pracovník kanceláře vládního zmocněnce pro zastupování ČR před ESLP , v současnosti např. člen kolegia expertů k výkonu rozsudků ESLP) a Soudní dvůr Evropské unie (přednášející Michal Bobek – generální advokát SDEU). Ani jedna z těchto vrcholných justičních institucí nemůže pravidla ani praxi jednotlivých členských států v podstatě nijak ovlivňovat přímo (už proto, že v Evropské úmluvě o lidských právech i v dalších unijních právních normách je samotný pojem nezávislosti soudní moci zmíněn jen okrajově), ale pouze na základě konkrétních caus, které projednávají.
Přímo nezávislosti soudní moci se týká čl. 6 Úmluvy, jeho porušení ovšem mohou namítat pouze účastníci řízení, ne sám soudce národního soudu, který případ řešil, i kdyby měl pocit, že někdo do jeho nezávislosti v dané cause zasahoval (účastník, osobnost zvenčí, či naopak některý ze soudních funkcionářů). Podle Kmece je ovšem možné, že v budoucnu by soudce měl dostat určitou možnost obrátit se na ESLP i v případě, že by účastníkem řízení nebyl.
Stejně omezený je pro tyto případy také institut předběžné otázky – Michal Bobek připomněl, že ta se má týkat především merita sporu o unijní právo probíhajícího před soudem členského státu. Soudci se sice na unijní orgány často obracejí oklikou a k věcné otázce k projednávané cause přidají několik dalších, které už se týkají jich samotných – to sice v některých případech lze akceptovat, systémová cesta to ale rozhodně není. Oba přednášející přitom možné situace demonstrovali na konkrétních případech a judikátech s tím, že řešené causy mají obvykle širší dopad – nejde jen o vertikálu mezi konkrétním národním soudem a unijní soudní institucí, ale rozhodnutí pak ovlivňují soudy i v dalších zemích Evropy.
Další rozsáhlý blok konference byl věnován konkrétním technikám možného ovlivňování soudů a soudců jak po teoretické stránce, tak přehledem jejich uplatnění zejména v „zlobivých“ zemích V4 (tedy Maďarsku, Polsku a SR). Většinou se přitom jedná o systémové ovlivňování ze strany zákonodárné a výkonné moci, některými prostředky ovšem vládnou i soudní funkcionáři. Tím nejsilnějším je přitom nástroj, jehož sílu si málokdo mimo justici dokáže představit – a to rozvrhy práce. I doc. Šimíček v úvodu zmínil, že ani on jako právní teoretik před vstupem do justice nedokázal dostatečně ocenit jeho sílu, naopak dnes by rozvrhy označil za „atomovou zbraň, kde červeným tlačítkem disponuje toliko předseda soudu – prostřednictvím rozvrhu práce lze libovolného soudce zcela zlikvidovat, natolik mu práci zkomplikovat, že buď rezignuje, nebo skončí v blázinci.“ Už u tohoto dílčího tématu, které se v průběhu konference dostalo na přetřes hned několikrát, přitom padlo i v jiných souvislostech akcentované upozornění, že ani cesta co největší „samoříditelnosti“ justice nemusí vždy vést k požadované garanci nezávislosti. Rozvrhy práce skutečně mohou zcela zlikvidovat „nepohodlného soudce“, přitom jsou soudně nepřezkoumatelné (resp. soudně přezkoumatelné jsou teprve v rámci kárného řízení, což už může být pozdě).
Situace v Polsku a Maďarsku
Velký zájem přítomných vzbudilo vystoupení Davida Kosaře (vedoucí Ústavu pro otázky soudnictví na PrF MU) a Kataríny Šipulové (pracovnice téhož ústavu), kteří společně představili různé konkrétní formy tzv. court-packingu, tedy úmyslné změny složení existujícího soudu s cílem vytvořit na daném soudu novou „ideologicky vstřícnou“ většinu, či naopak oslabit stávající většinu „nepřátelskou“. Sám doc. Kosař uvedl celou prezentaci s poněkud trpkým humorem jako „kuchařku pro aukokraty“. To, že nejde o pouhou teorii, jasně ukázala tabulka, kde u jednotlivých technik rozšiřování, redukce či obměňování daného soudu byly vždy zmíněny konkrétní země, kde byla ta či ona technika použita – vedle latinskoamerických zemí se velmi často objevovaly právě státy V4 včetně ČR (byť u ní šlo jen o pár případů, zejména redukce ÚS ČR pozastavením jmenování nových soudců v letech 2003-2005 a snaha o náhradu předsedkyně NS ČR v roce 2006 – obojí v režii tehdejšího prezidenta Václava Klause). V souvislosti s court-packingem ovšem opakovaně zaznělo, že tento proces nemusí být vždy negativní či dokonce protiústavní – někdy naopak může rychle narovnat předchozí špatný stav justice (aplikovat by jej bylo možné třeba v Polsku po změně politických poměrů), ale i tehdy je třeba tyto techniky používat velmi citlivě a obezřetně.
Na tento teoretický úvod pak navázala trojice vystoupení mapujících právě situaci justice v Polsku (Jan Wintr, docent katedry teorie práva a právních učení PrF UK), Maďarsku (Lajos Mészáros, emeritní soudce ÚS SR) a na Slovensku (Samuel Spáč, odborný asistent na Katedře politologie Univerzity Komenského v Bratislavě a výzkumník v Ústavu pro otázky soudnictví PrF Masarykovy univerzity). Připomenuty byly jak individuální postupy jednotlivých zemí při oslabování soudní moci (jen Maďarsko se mohlo vydat cestou ústavních změn, když Orbánova vláda drží od roku 2010 ústavní většinu v parlamentu), tak společná „kniha hříchů“ – útok na justici většinou neprobíhá frontálně, ale spíš plíživě, jednotlivosti (například v Polsku už prošlo změnou několik desítek zákonů upravujících fungování soudů a prokuratur) jsou zdánlivě logické a smysluplné, v součtu ale představují velice nebezpečný přerod kvantity v kvalitu, kdy orgány moci výkonné dokonce zjevně ignorují soudní rozhodnutí, nebo brání jejich publikování, aby nebyla vykonatelná.
Součástí příspěvku Samuela Spáče byla i prezentace některých aspektů vývoje soudcovské nezávislosti na Slovensku, zejména po zřízení Soudní rady Slovenské republiky s jejími rozsáhlými kompetencemi v personálních otázkách a rovněž po další etapě určitého vybalancování a stabilizace vlivu jednotlivých „brzd a protivah“ – podrobná analýza více než stovky výběrových řízení ukázala, že v tomto systému mají mnohem větší šanci uspět kandidáti, kteří mají osobní či rodinné vazby k justici. Ne vždy tedy zvítězili ti nejlepší, ale často lidé s osobními kontakty a znalostí prostředí (soudcem trestního soudu se tak stal dokonce bývalý řidič předsedy Soudní rady SR Štefana Harabina).
O „dírách“ víme, ale nikdo je neřeší
Jakýmsi sumářem hlavních myšlenek celé konference se podle plánu pořadatelů stal závěrečný diskusní panel, ve kterém moderátorka Eliška Wagnerová (v minulosti předsedkyně NS ČR, místopředsedkyně ÚS ČR a senátorka) diskutovala s novinářem, advokátem a spisovatelem Tomášem Němečkem, prezidentkou Soudcovské unie ČR Danielou Zemanovou a právníkem KVOP ČR a členem Soudní rady SR Pavlom Žilinčíkem.
I v jejich debatě přitom padlo vážné varování, že ani Česká republika rozhodně není zdaleka imunní vůči snahám podřídit soudní moc moci výkonné – to, že se tak na rozdíl od některých okolních zemí nestalo, je dáno především tím, že se o to žádný politik či skupina politiků dosud (až na ojedinělé excesy) vlastně ani nepokusili (Wagnerová v této souvislosti zmínila, že například prezidenti Klaus a Zeman do značné míry podcenili úlohu a moc Ústavního soudu, který pak zvrátil některé jejich záměry, Zemanová ale varovala, že z této chyby se jejich nástupci jistě poučí a bez dalších zákonných garancí pro justici už tato pojistka nemusí v budoucnu fungovat).
Zejména Daniela Zemanová opakovaně zdůrazňovala, že v celém systému správy a fungování justice je celá řada „děr“, o kterých se sice dlouhodobě ví, ale nikdo je neřeší, sama justice přitom ani nemá možnost, protože v ČR stále chybí subjekt s kompetencí řešit problémy přesahující obvod jednoho soudu. Situace se přitom podle Zemanové může změnit už v příštím roce, kdy končí funkční období pěti z osmi předsedů krajských soudů – přitom právě ti mají na chod soudnictví de facto největší vliv, protože dělají personální, finanční a další rozhodnutí nejen na svém soudu, ale výrazně ovlivňují i všechny podřízené okresní soudy.
Alespoň prvním krokem ke zlepšení by mohla být novela Zákona o soudech a soudcích, která už je připravena do prvního čtení ve sněmovně, byť neřeší zdaleka všechny potřebné věci. Ale i v této závěrečné debatě zaznělo, že ani plná samospráva soudnictví není dostatečnou garancí jeho nezávislosti, Pavol Žilinčík řekl doslova, že největší svinstva se ve slovenské justici děly v době, kdy v osmnáctičlenné Soudní radě SR zasedalo 16 soudců, v Maďarsku to bylo dokonce 100 %. V této záležitosti je tedy potřeba najít vhodný konsensus, stejně jako v klíčové otázce výběru nových soudců pro jednotlivé stupně soustavy, který byl měl být na jednu stranu maximálně transparentní, ale neměl by a priori systémově vylučovat některé méně typické, přesto vhodné kandidáty. Jednoznačně nebyla zodpovězena ani otázka, zda požadavky na soudce definovat spíše pozitivně, (tedy jakým souborem vlastností a schopností by měli disponovat), nebo naopak pouze stanovit nepodkročitelná kritéria (tedy vymezit spíše negativně).
Ivan Holas
