Pokud by v nějakém testu padla otázka, ve které profesi či funkci musí člověk ovládat co nejširší škála zákonů a dalších právních norem, jen málokdo by asi znal správnou odpověď. Dobře by patrně hlasovali jen zkušenější obecní či krajští zastupitelé. Právě oni jsou totiž těmi, kteří se velmi často dostávají do té nejhustější džungle paragrafů, ve kterých bohužel nemají často příliš jasno ani orgány činné v trestním řízení. Zcela jasně to ukázala série tří odborných seminářů „Zastupitel v právu“, která vyvrcholila 7. listopadu v Brně. Setkání přinesla poučení nejen pro posluchače, ale padlo i několik návrhů na iniciaci některých zásadních změn právního řádu.
O potřebnosti a palčivosti této problematiky svědčil i zcela zaplněný sál Otakara Motejla v sídle Kanceláře veřejného ochránce práv. Celodenní seminář pro hejtmany, starosty, primátory a obecní a krajské zastupitele z celé republiky připravily společně Česká advokátní komora a Nejvyšší státní zastupitelství.
Podle organizátorů přitom nešlo o pouhou divadelní reprízu dvou předchozích pražských setkání – i jednotliví lektoři vždy svá vystoupení někdy dost výrazně modifikovali podle toho, co přinesly jak předchozí semináře, tak zejména praxe, včetně nejnovějších rozhodnutí policie a justice. Nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman hned v úvodu přiznal, že i on sám byl překvapen složitostí a nejednoznačností právního prostředí, ve kterém se zastupitelé – většinou právní laici – musí pohybovat. „Ukázalo se, že moc nevíme, jak to na obcích skutečně chodí, máme to jen vyčtené ze zákonů. Semináře mě mimo jiné inspirovaly k tomu, že se zkusím domluvit se dvěma státními zástupci a pošlu je na stáž – jednoho do velkého města, druhého na malou obec. Mohli by pak metodicky působit do soustavy celého státního zastupitelství.“
Praxe bohužel ukazuje, že neznalost či nejednoznačnost se objevuje dokonce v principiálních otázkách. Hned první z vystupujících lektorů, advokátka Jana Zwyrtek Hamplová (mj. zakladatelka Unie sebevědomé samosprávy) a obhájkyně zastupitelsů Postoloprt upozornila, že policie při prošetřování trestních oznámení někdy přistupuje ke starostům dodnes jako k jednatelům firem, přitom starosta podle ní už tři desítky let statutárním zástupcem obce není. Situaci rovněž znepřehledňuje fakt, že v činnosti orgánů obcí se prolíná státní správa a samospráva, kde se postavení zastupitelů liší – nejednoznačné je pak například to, kdy lze použít institut úřední osoby a aplikovat § 329 Trestního zákoníku Zneužití pravomoci úřední osoby, nebo § 220 TZ Porušení povinnosti při správě cizího majetku v situaci, kdy obec rozhoduje o svém vlastním majetku. Zejména starostové a radní v některých případech v postavení úřední osoby jsou, jindy nikoliv, ani judikatura není zcela jednotná.
Petr Dimun ke stíhání zastupitelů Postoloprt: Obhajoba dvojího metru
Zejména řadový zastupitel bez dostatečné právní kvalifikace se pak ocitá často mezi mlýnskými kameny, kdy na jedné straně chce podle nejlepšího vědomí a svědomí rozhodnout ve prospěch své obce, na druhou stranu se obává, aby i pouhým hlasováním neporušil zákon a sám se nevystavil trestnímu stíhání.
Toto riziko výrazně vzrostlo po jednom z dřívějších rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, podle nějž mohou být stíháni nejen starostové za podpis, ale i zastupitelé, kteří o věci hlasovali, protože i oni mohli hlasováním porušit povinnost vykonávat funkci zastupitele s péčí řádného hospodáře. Proto taky od roku 2012 výrazně vzrostl počet stíhaných zastupitelů, protože už nemusel být stíhán jen sám starosta, ale spolu s ním všichni zastupitelé.
NS ČR sice rovněž judikoval, že zastupitelé nemohou být odborníky na všechno, a pokud si nechali zpracovat odborné vyjádření a vycházeli z něj, pak s velkou pravděpodobností nemohli hlasováním spáchat úmyslný trestný čin. Praxe však opět ukazuje něco jiného – zatímco některé trestní kauzy zastupitelů jsou postaveny na tom, že odborný posudek chyběl, jiní čelí stíhání za to, že posudkům příliš důvěřovali (mj. i bývalý pražský primátor Bohuslav Svoboda v cause Opencard), nebo dokonce právě za to, že si odborný posudek vůbec nechali zpracovat ve věci, kde to údajně bylo zbytečné, a byly tak nehospodárně vynaloženy svěřené finanční prostředky (za to byl v minulosti pravomocně odsouzen dokonce jeden z náměstků ministra financí).
Množství norem je děsivé
Množství zákonů a dalších právních norem, podle nichž se zastupitelé musí řídit, je skutečně děsivé a není asi v lidských silách se v nich dokonale vyznat, protože problém s tím mají i sami právníci. Ve svém vystoupení to mj. konstatoval advokát Petr Toman, který mohl auditoriu poskytnout až příliš velkou řadu konkrétních případů, kdy se neznalost nevyplatila. Kromě desítek právních norem totiž zastupitele zavazují i vyhlášky, nařízení a statuty jejich obce, ba i jednotlivá dřívější usnesení zastupitelstev nejen z aktuálního, ale i všech předchozích volebních období, pokud nebyla zrušena či sama nepozbyla platnosti. Právě v nerespektování dřívějších usnesení zastupitelé velmi často chybují.
Důležitý je rovněž samotný slib zastupitele, který je sice obvykle vnímán jen jako určitá protokolární záležitost, v praxi ovšem znamená převzetí osobní odpovědnosti v rozsahu, který snad v ČR nemá obdoby.
Většina trestních oznámení na zastupitele je podle Tomana postavena buď zcela, nebo alespoň zčásti právě na porušení tohoto slibu (zmíněn byl třeba případ desetiletého stíhání více než dvou desítek zastupitelů Liberce za údajně nevýhodný prodej městských pozemků, vloni byli pravomocně zproštěni). Zastupitelům lze tedy doporučit, aby se v rámci možností skutečně snažili nastudovat vše, o čem hlasují, a pokud si danou problematikou nejsou zcela jisti, ať raději požadují další doplnění od předkladatele, příslušného odboru či komise apod. Ještě před hlasováním by měly být jasně vypořádány všechny připomínky, byť by pocházely třeba od největšího kverulanta v obci. Nad žádnou z nich nelze mávnout rukou, protože právě ta může být obsahem trestního oznámení.
Smutným paradoxem je, že tři čtvrtiny trestních oznámení podávají na sebe sami zastupitelé v rámci konkurenčního politického boje, proto taky jejich počet vždy výrazně roste právě před komunálními volbami (celkový počet ale není příliš vysoký – podle statistiky jich v letech 2013-2017 bylo cca 430). Orgány činné v trestním řízení se přitom musí zabývat každým z nich, včetně anonymních podání a včetně případů, kdy se jedná lidově řečeno o „naprostou prkotinu“.
V této souvislosti padla na semináři několikrát zmínka o nutnosti vrátit do trestního práva institut „společenské nebezpečnosti“, který by OČTŘ umožnil odkládat trestní oznámení v případech, kdy skutečně „o nic nejde“. Na druhou stranu by si měl každý z iniciátorů uvědomit závažnost takového kroku. Nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman to komentoval lakonicky: „Naše trestní právo je postaveno tak, že OČTŘ se musí zabývat každou věcí, trestní oznámení je zadarmo a vše, co je zadarmo, je příliš často využíváno i neoprávněně. Na druhou stranu, nález Ústavního soudu ČR z roku 2017, podle nějž autorovi nedůvodného trestního oznámení může být uložena povinnost uhradit způsobenou škodu, například úhradu nákladů na právní zastoupení neprávem obviněných, by snad měl být vyvěšen na všech podatelnách státních zastupitelství, aby každý, než trestní oznámení skutečně podá, věděl, co jej taky může čekat.“
Zásah do života i náklady na obhajobu
Finanční náklady na obhajobu jsou ale většinou to poslední, co neprávem stíhané zastupitele trápí. Mnohem závažnější je, že jde samozřejmě o velký zásah do osobního života jich samotných i jejich blízkých, který navíc obvykle trvá značnou dobu (rekordní je zřejmě stíhání zastupitelů Mostu, které trvalo 14 let, aniž by se dočkalo meritorního rozhodnutí, nakonec muselo být zastaveno kvůli promlčení).
Délka řízení je prý ovlivněna i tím, že většina těchto caus je věcně příslušná nejnižším článkům policie a státních zastupitelství, ty ale, protože se ve složité problematice skutečně příliš neorientují, „pošlou případ výš“. Přitom drtivá většina zastupitelů je opravdu poctivých a pro obec chce pouze dobro, i za ně ale mohou být někdy stíháni (Jana Zwyrtek Hamplová to ilustrovala případem starostky z malé beskydské obce, která je souzena za to, že obci „způsobila prospěch“).
Při posuzování případných majetkových škod totiž policie a justice někdy vnímá problém velmi zúženě, zatímco by měla posuzovat záměry obce komplexně – například prodání domu za relativní nízkou cenu může být samo o sobě vnímáno jako porušení zákona, ale pokud je tento dům prodán někomu, kdo v něm bude provozovat potřebné sociální služby, je to v pořádku. Je tedy vnímat celý kontext politického zadání a politického rozhodnutí. Dokonce ani rozhodnutí, které se ukáže jako nesprávné a obec finančně poškodí (například výstavba parkoviště či parkovacího domu, který není dostatečně využíván), nemusí být vždy trestným činem, jen politickou chybou, za kterou původci zaplatí jen prohrou v příštích volbách.
Paradoxně čím více se zastupitel obci snaží pomoci, tím více se dostává do rizikové situace, na druhou stranu jako trestná může být vyhodnocena i nečinnost (kvůli které například obec přišla o nějakou dotaci či jinou výhodu). Neochotu řady lidí podílet se na správě obce ještě umocnila novela Zákona o střetu zájmů z roku 2017, kterou první místopředseda Sdružení měst a obcí a starosta obce Křižánky Jan Sedláček označil za „zbraň hromadného ničení“. Zdánlivě chvályhodná snaha o větší transparentnost uložila v polovině volebního období povinnost zveřejňovat na internetu i společné jmění manželů, detaily o vlastním podnikání atd., včetně údajů, které jiný zákon zveřejnit zakazuje a je de facto v rozporu s ústavním právem na rodinný život. Webové prostředí je navíc uživatelsky velmi nepřívětivé a vkladatele neupozorní na chyby při vkládání, o tom, že informace nebyly vůbec odeslány se dotyčný dozví až při následné kontrole s možnou sankcí a veřejné skandalizace. Pro mnohé zastupitele bylo právě tohle poslední kapkou a na své funkce ve vedení obce raději rezignovali, někteří zůstali, ale zákonu se odmítli podřídit s očekáváním možných následků. Byť situaci alespoň částečně zlepšila novela z roku 2018, stav stále není ideální, v současnosti se ještě čeká na nález Ústavního soudu. Faktickým důsledkem je, že ve stále větším počtu malých obcích je problém sestavit alespoň jedinou kandidátku, zákon nyní ještě více vyhání ze samosprávy schopné lidi, kteří nějaký majetek mají a podnikají (lékaři, právníci apod.) a z uvedených důvodů kandidovat odmítají.
Šikanózní „sto šestky“
Dalším problémem je časté nadužívání až zneužívání Zákona o svobodném přístupu k informacím (106/1999 Sb.). Opět v principu velmi pozitivní záměr působí zejména starostům malých obcí bezesné noci, a to doslova. Podle místopředsedy Svazu měst a obcí a starosty obce Velký Osek Pavla Drahovzala je také v tomto případě snaha o transparentnost dohnána téměř ad absurdum, často starosta, který pracuje po nocích, většinu času spotřebuje právě na odpovědi podle „sto šestky“.
Obce proto usilují o novelu, podle níž by nebylo nutné reagovat na zjevně šikanózní podněty zejména od subjektů, které s danou obcí nemají nic společného. Lze prý sice předpokládat, že tyto snahy o zúžení informační povinnosti budou bouřlivě kritizovány, přesto na tom obce hodlají trvat. Stejně tak by podle přednášejících bylo záhodno výrazně zvýšit finanční limit pro trestní odpovědnost zastupitelů, protože pro „porušení povinnosti při správě cizího majetku“ stačí překročit hranici 25 tisíc korun, což je podle Petra Tomana „v podstatě jakémkoliv hlasování, včetně rozhodování o nákupu toaletního papíru pro obec.“
Nutnost zpřehlednění systému připustila ve svém vystoupení rovněž ředitelka Odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ČR Marie Kostruhová. Tento odbor, který poskytuje obcím především metodický a poradní servis, obdrží ročně 15-20 tisíc podnětů a dotazů, často na velmi komplikované a nejednoznačné situace. Je tedy zřejmé, že otázku „nemůžou mě za to zavřít?“ budou advokáti i od zcela poctivých členů obecních či krajských zastupitelstvech dostávat ještě dlouho a často a ne vždy na ni budou umět i ti nejlepší z nich dát jednoznačnou odpověď.
Ivan Holas
