Nezávislé státní zastupitelství je takové státní zastupitelství, které koná ve prospěch i v neprospěch obviněného a při tom není vystaveno riziku externího příkazu nebo pokynu. Definici nezávislosti státního zastupitelství formuloval ve svém rozsudku z 27. května 2019 Soudní dvůr EU v souvislosti s podmínkami pro vydání evropského zatýkacího rozkazu, který může vydat jen justiční orgán. Německé státní zastupitelství není nezávislé.
Soud odpovídal na předběžné otázky ohledně podmínek, které splňuje nezávislé státní zastupitelství jako justiční orgán, který vydává evropský zatýkací rozkaz. Výsledkem je rozhodnutí, že německé státní zastupitelství není nezávislé na rozdíl například od litevského státního zastupitelství.
Jen justiční orgán může vydat zatýkací rozkaz
Na počátku několika spojených případů byly žaloby vydávaných osob, zejména těch, které poukázaly na monokratické řízení úřadu v Německu v čelem s ministerstvem spravedlnosti a uzákoněnou možnost pokyny a dohledem zasahovat do činnosti státního zastupitelství ze strany německých zemských ministerstev. V unijním právu je však zakotveno, že evropský zatýkací rozkaz může vydat pouze „justiční orgán“.
Fakt, že právo EU dovoluje, aby evropský zatýkací rozkaz vydával výhradně vydávací „justiční orgán“, ještě neznamená, že ho nemůže vydat státní zastupitelství – za podmínky, že je justičním orgánem a splňuje kriteria justičního orgánu nikoli pouze podle názvu. Český zákon o mezinárodní justiční spolupráci hned v úvodu říká, že pro účely zákona se justičním orgánem rozumí soud nebo státní zastupitelství. Evropský zatýkací rozkaz vydává v ČR příslušní soud, avšak státní zástupce má podle zákona v mnoha úkonech takřka nezastupitelnou roli.
Otázky: Kdy je státní zástupce justičním orgánem?
Soudní dvůr EU ve spojených případech vyhodnocoval postavení státních zástupců v Irsku, Německu a v Litvě a odpovídal na tyto předběžné otázky:
„1) Je třeba nezávislost státního zástupce na výkonné moci posuzovat s ohledem na jeho postavení v příslušném vnitrostátním právním řádu? Pokud tomu tak není, podle jakých kritérií je třeba nezávislost na výkonné moci posuzovat?
2) Je státní zástupce, který podle vnitrostátního práva podléhá případným přímým či nepřímým příkazům nebo pokynům ze strany ministerstva spravedlnosti, dostatečně nezávislý na výkonné moci, aby mohl být považován za ‚justiční orgán‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584?
3) Pokud tomu tak je, musí být státní zástupce rovněž funkčně nezávislý na výkonné moci a na základě jakých kritérií má být funkční nezávislost posuzována?
4) Pokud je nezávislý na výkonné moci, je státní zástupce, jehož činnost se omezuje na zahájení a vedení vyšetřování a zajištění objektivity vedení vyšetřování a jeho souladu s právem, podání obžaloby, výkon soudních rozhodnutí a stíhání trestných činů a který nevydává vnitrostátní zatýkací rozkazy a nesmí vykonávat soudní funkce, ‚justičním orgánem‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584?
5) Je státní zastupitelství v Lübecku justičním orgánem ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584?“
Nezávislost: Bez rizika externích pokynů a bez všech pochyb
Soudní dvůr EU kromě zdůvodnění významu evropského zatýkacího rozkazu a kromě shrnutí unijního práva znovu upozornil, že justičním orgánem nemusí být pouze soud: „V této souvislosti je zaprvé třeba připomenout, že Soudní dvůr již judikoval, že se výraz ,justiční orgán´ nacházející se v uvedeném ustanovení neomezuje na označení pouze soudců či soudů členského státu, ale umožňuje šíře zahrnout orgány povolané k účasti na výkonu trestního soudnictví tohoto členského státu, na rozdíl zejména od ministerstev nebo policejních orgánů, které spadají pod moc výkonnou (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. listopadu 2016, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, body 33 a 35, a ze dne 10. listopadu 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, body 34 a 36.“
Podle obsahu rozsudku rozhoduje při hodnocení nezávislosti státního zastupitelství stejně jako jeho organizace i způsob a záruky ochrany práv vydávané osoby: „Mechanismus evropského zatýkacího rozkazu tedy zahrnuje dvoufázovou ochranu procesních a základních práv, kterých požívá vyžádaná osoba, jelikož k soudní ochraně v první fázi při přijetí vnitrostátního rozhodnutí, jakým je vnitrostátní zatýkací rozkaz, se připojuje ochrana, jež musí být zajištěna ve druhé fázi při vydání evropského zatýkacího rozkazu, k němuž může případně dojít krátce po přijetí uvedeného vnitrostátního soudního rozhodnutí.“
Poté v odstavci 73 rozsudku formuluje konkrétní podmínky, za kterých lze státní zastupitelství shledávat nezávislým: „ ,Vystavující justiční orgán´ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 musí být způsobilý vykonávat tuto funkci objektivně s přihlédnutím ke všem důkazům v neprospěch i prospěch, aniž je vystaven riziku, že jeho rozhodovací pravomoc bude předmětem externích příkazů nebo pokynů, zejména ze strany výkonné moci, takže neexistuje žádná pochybnost o tom, že k přijetí rozhodnutí o vydání evropského zatýkacího rozkazu je příslušný tento orgán, a nikoli v konečném důsledku uvedená výkonná moc (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. listopadu 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, bod 42).
V Německu vydává pokyny nejvyššímu státnímu zástupci ministr
Takovým státním zastupitelstvím ovšem německé státní zastupitelství podle SDEU není. Rozsudek Soudního dvora EU cituje relevantní německou legislativu, kterou je německý zákon o organizaci soudnictví GVG v oddílu „Úředníci státního zastupitelství se řídí úředními pokyny svých nadřízených.“
Ustanovení § 147 GVG stanoví:
„Právo vykonávat dohled a vydávat pokyny náleží:
- Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz [(spolkový ministr spravedlnosti a pro ochranu spotřebitelů)] ve vztahu k nejvyššímu spolkovému státnímu zástupci a spolkovým státním zástupcům;
- Landesjustizverwaltung [(zemská soudní správa)] ve vztahu ke všem úředníkům státního zastupitelství příslušné spolkové země;
- nejvýše postavenému úředníkovi státního zastupitelství u vrchních zemských soudů a zemských soudů ve vztahu ke všem úředníkům státního zastupitelství v obvodu příslušného soudu.“
Jen výjimečně? To nevylučuje individuální případy
Jak vyplývá z rozsudku, německá vláda se bránila: „Je zajisté třeba podotknout, že jak tvrdila německá vláda, německé právo stanovuje záruky, jež umožňují omezit pravomoc udělovat pokyny, kterou má ministr spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství, takže situace, v nichž by tato pravomoc mohla být využita, jsou zcela výjimečné.“
Jenže by použita mohla být: „Je však třeba konstatovat, že takovéto záruky, byť jsou prokázány, každopádně neumožňují zcela vyloučit, že taková rozhodnutí státního zastupitelství, jako jsou rozhodnutí vydat evropský zatýkací rozkaz, jež jsou předmětem věcí v původních řízeních, by v individuálním případě mohla podléhat pokynu ministra spravedlnosti dotyčné spolkové země,“ upozorňuje v rozsudku SDEU.
„Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je na položené otázky třeba odpovědět tak, že pojem „vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 musí být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na státní zastupitelství členského státu, jež jsou vystavena riziku, že při přijímání rozhodnutí o vydání evropského zatýkacího rozkazu budou přímo či nepřímo podléhat individuálním příkazům nebo pokynům ze strany výkonné moci, jako např. ministra spravedlnosti,“ uzavírá svůj rozsudek Soudní dvůr EU.
Jako nezávislé státní zastupitelství vyhodnotil v rozsudku SDEU naopak litevské státní zastupitelství, které požívá nezávislost z litevské ústavy.
České státní zastupitelství má informační povinnost
Podle českého zákona o státním zastupitelství vykonává ministerstvo spravedlnosti vůči tomuto úřadu správu a jmenuje a odvolává státní zástupce. Nemá pravomoc vydávat pokyny ani dohled v jednotlivých případech, ale státní zastupitelství má vůči ministerstvu informační povinnosti: „Ministr spravedlnosti může kdykoli požádat kterékoli státní zastupitelství o informaci o stavu řízení v každé věci, v níž je státní zastupitelství činné, pokud je taková informace potřebná k plnění úkolů ministerstva nebo pokud takovou informaci potřebuje jako člen vlády,“ uvádí český zákon o státním zastupitelství.
Podle české Ústavy i podle judikatury Ústavního soudu je české státní zastupitelství součástí moci výkonné. „Čl. 80 (1) Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon. (2) Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon,“ uvádí Ústava České republiky.
K tomu však může podle zákona ministr spravedlnosti podat kárný návrh na zahájení kárného řízení proti kterémukoli soudci nebo státnímu zástupci podle zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců a soudních exekutorů.
Co se týče externího zásahu do činnosti státního zastupitelství čelí úřad dlouhodobě nátlaku veřejnosti a politiků nerozhodovat ve prospěch obviněných, i když je to povinnost státních zástupců, a proto i případy bez dostatečných důkazů předkládá k rozhodnutí soudům ze strachu z nařčení, že jsou případy „zametány“.
Irena Válová
