Odškodňování obětí chyb finanční správy je zdlouhavé a neefektivní. Shodli se na tom účastníci konference, kterou uspořádala Komora daňových poradců (KDP) pod záštitou Veřejného ochránce práv. Z jednání vyplynulo, že cílem by mělo být, aby minimum sporů končilo u soudu a větší část byla přiznávána při předběžném projednávání přímo ministerstvem financí. „Komora je toho názoru, že by měla být zachována, či případně ještě posílena, paušalizace náhrady škody, která je dnes zahrnutá do úroku z neoprávněného jednání správce daně,“ konstatoval závěrem člen představenstva KDP Jiří Nesrovnal.
Podle veřejné ochránkyně práv Anny Šabatové se státní správa kultivuje, ale chyby se dělají. Problematika daní je velmi složitá a je otázkou, jak se k těmto chybám má stát postavit. Výsledky jejího zjišťování, jak ministerstva odškodňují, byly neutěšené, a to i přesto, že ochránce již v roce 2012 vypracoval Desatero, podle něhož by ministerstva měla postupovat, a se kterým by resorty měly pracovat. „Je dobře, že KDP otevřela toto téma,“ řekla Šabatová v úvodním slově.
„Opačně to funguje dobře,“ konstatovala ve svém úvodním vystoupení prezidentka KDP Petra Pospíšilová. „Když spáchá daňový poplatník nějaký hřích, tak tam stát postupuje jednoznačně.“ Daňové spory trvají podle prezidentky dlouho a škody jsou pak vysoké.
Odškodnit tam, kde občan uvěřil státu
Ministerstvo: Víme, ale respektovat nebudeme
Odškodňování je významné ze dvou důvodů, míní Pavel Simon z Nejvyššího soudu, který přednesl příspěvek na téma Trojkolejnost ochrany v případě zásahu do práv výkonem veřejné moci. „Poskytujeme spravedlnost tam, kde vznikla újma, a přestože poskytujeme spravedlnost, je to oblast, která vzbuzuje vášně, ale občas bývá i zneužívána.“
Odškodňování vidí jako rozpor mezi ideálem a realitou. Je třeba zmapovat systém odškodňování a zjistit, jak ho vylepšit. Ideálem je odškodnit tam, kde občan jednal s důvěrou ve správnost aktů státu. Realitou je, že práce pro stát by se mohla stát rizikovou a pokud by se měl rigidně uplatňovat regresivní postup, mohlo by to ohrozit chod státní správy. Připomněl rovněž, že zatímco v ČR existuje mimořádně přísná objektivní odpovědnost, v EU je subjektivní a odpovědnost za porušení práva musí být pouze v závažných v případech.
Alternativou současného stavu by mělo být, aby správní soudy mohly rozhodovat i o délce řízení, nejen o pochybení správních orgánů. „V současnosti neexistuje účinnější cesta poskytování ochrany, než kombinace ochrany ze strany správních a civilních soudů. Každý ze soudů se pohybuje v terénu, který zná a rozumí mu,“ konstatoval soudce. „Pracovníci ministerstva financí říkají: Ano, my známe vaši judikaturu, ale my ji nebudeme respektovat,“ dodal Simon v následné rozpravě s tím, že problém je na straně ministerstva.
Spravedlnost dostává na frak
„Správní soudnictví je pilířem ochrany právního státu,“ je přesvědčena Barbora Pořízková z Nejvyššího správního soudu s tím, že existuje judikatura NSS, z níž vyplývá, že odškodňování je jasně civilní záležitostí. „Bylo to politické rozhodnutí, aby odškodňovaly civilní soudy.“ Připomněla, že NSS má třicet soudců a že je nereálné si myslet, že přenesení agendy odškodnění na správní soud by celý proces urychlilo. Problematiku odškodnění nevyřeší vytažení jedné větve. Klíčem je novelizace předpisů, aby se lidé nesoudili a byli odškodňováni už na co nejnižší úrovni.
David Slováček z Kanceláře Veřejného ochránce práv připomněl již zmíněné Desatero z roku 2012 s tím, že od té doby se praxe ministerstev příliš nezměnila. „Stát se chová ekonomicky. Resorty jednají jako správní hospodáři, ale spravedlnost dostává na frak. Je chybou, že odškodnění nepovažují za výkon veřejné moci, ale za soukromoprávní nárok.“ Zmínil i problém kvalifikované předžalobní výzvy k plnění. Výhodou pro stát je šest měsíců na plnění, informační výhoda pro doložení tvrzení a důkazů a šest měsíců bez úroků z prodlení. Pro potencionálně poškozeného ale z toho žádné výhody neplynou. Buď by se mělo toto opatření zrušit, nebo ho jinak definovat, protože šest měsíců je dlouhá doba.
Vleklé soudy a vylučování daňových poradců z řízení
Daňové subjekty vnímají stát jako jednu entitu a nerozlišují, kdo jim svým jednáním způsobil škodu, prohlásil v úvodu svého vystoupení Tomáš Hajdušek z Komory daňových poradců. Návrhy, které nyní činíme, činíme v zájmu daňových subjektů. Za hlavní problém označil délku celého řízení, kdy nejprve je daňové řízení, potom správní řízení a nakonec civilní řízení o náhradu škody. Všechny tři řízení trvají tři až pět let, přičemž „nastává pak soudní ping pong, kdy se daňové řízení a správní řízení různě prolínají a opakují, hranicí je přitom objektivní desetiletá prekluzivní lhůta. Snažíme se najít způsoby, jak délku řízení zkrátit. Byli bychom rádi, kdyby nalézací soud mohl rozhodnout i o náhradě škody.“ Hajdušek připomněl v této souvislosti analogii s adhezním řízením o náhradě škody. Na úrovni ministerstva financí je podle něj limitně okolo 100 % nároků zamítáno. Vyslovil se rovněž pro zkrácení předžalobního řízení a pro vhodnou koncentraci nalézacího a odškodňovacího řízení. Náhrada škody by byla součástí správního řízení, kdy by existovala možnost správního soudu rozhodnout o náhradě škody.
V příspěvku rovněž zmínil, že Generální finanční ředitelství (GFŘ) vznáší procesní námitky, kdy MF namítá, že daňoví poradci nemají oprávnění zastupovat daňové subjekty v řízeních o náhradě škody, obecné soudy daňové poradce vylučují a daňové subjekty si pak musí hledat nového zástupce pro civilní řízení. „Daňový poradce je profesionál, který je podrobně seznámen s často složitým případem, kontinuita zastupování znamená úsporu nákladů pro všechny strany, již dnes zastupují daňoví poradci své klienty v prvním stupni správního řízení a možnost zastupovat v rámci OSŘ mají dnes již i notáři či patentoví zástupci,“ vypočítával výhody zastoupení Hajdušek.
Daňový poradce u soudu? Vinklaření.
„Otázka zastupování je o tom, že pokud se daňový poradce vyzná v daňových záležitostech, je otázkou, zda se vyzná i v řízeních o náhradě škody,“ kontrovala ve svém příspěvku Eva Kostolanská z GFŘ. Zastupování při náhradě škody daňovými poradci nazvala dokonce vinklařením.
Jak dále uvedla, není jednoduché říci, že existuje jednoznačný nárok na odškodnění. Podle jejího názoru jde o soukromoprávní poměr mezi státem a poškozeným, a to i přes vrchnostenský vztah vždy se jedná typicky o soukromoprávní pojem „škoda“ či obecně „újma“. Proto by o náhradě škody měly primárně rozhodovat civilní soudy. Podřazení rozhodování o nárocích na náhradu škody způsobené při správě daní pod správní soudnictví by prodloužilo délku „odškodňovacího“ řízení a zatížilo již přetížené správní soudy.
Kostolanská předložila rovně statistiku, z níž vyplývá, že počet případů náhrady škody předložených GFŘ ke stanovisku je 494, civilní žaloby byly podány ve 227 případech. Celková požadovaná částka činila 93 586 870 045 Kč a 27 868 EUR, částka přiznaná v předběžném projednání MF činila 72 029 947 Kč a pravomocně přisouzená částka po zohlednění výsledků dovolacího řízení 1 617 217 Kč.
Kdo by byl účastníkem adhezního řízení?
Za Českou advokátní komoru se k tématu odškodňování v daňových záležitostech vyjádřil Jakub Šotník. Podle jeho slov má systém své vady. „Jde o složité řízení, kdy zájem klienta se setkává s dvojkolejností řízení. Stát je dlužníkem a daňové řízení by mělo být vedeno odborně.“ Zmínil rovněž odlišnost kompetencí v oblasti veřejnoprávního a soukromoprávního soudnictví. Řízení o odpovědnosti stojí na premise bez ohledu na formě odpovědnosti – nezákonné rozhodnutí versus nesprávný úřední postup, přičemž o škodě rozhodující obecný soud není oprávněn posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného jiným příslušným orgánem v jiném řízení, ve kterém mělo ke škodě dojít. Soud vychází z tvrzení a důkazů předložených daňovým subjektem, přičemž existuje povinnost prokázání příčiny vzniku újmy, což znamená skutkové vymezení – například nepřiměřená délka řízení, nezákonné rozhodnutí, dále příčinné souvislosti a vzniku škody, přičemž škoda musí existovat v době rozhodování soudu, a pokud je více nároků, je zde požadavek na přesné vymezení. Za pozitivum označil Šotník novelu správního řádu od 1.1.2012, která přinesla ochranu před nezákonným zásahem.
„V ČAK tato otázka nebyla projednávána, ale dokážeme si představit, pokud by řízení o náhradě škody v daňové oblasti bylo formou adhezního řízení, otázkou je, kdo by byl účastníkem,“ dodal Šotník.
Úředník je levnější než soud, ale potřebuje bič
Podle Karla Šimka z Ministerstva financí úroky nepokrývají všechny nároky na náhradu škody, přičemž tam, kde to jde, je potřeba rozšířit paušalizaci s tím, že úroky hrazené správcem daně je paušalizovaná náhrada vyjadřující reparační nebo kompenzační cenu peněz. Individualizovaná náhrada by měla představovat pouze doplněk pro případy, kdy skutečná škoda přesahuje náhradu v podobě úroku. V situacích nepokrytých úroky nejde o mezeru, kterou je potřeba překonat analogií. Záměrem je, aby individualizovaná náhrada škody komplexně řešila vzniklou škodu.
Cenou peněz lze podle Šimka pokrýt pozdní vrácení vratitelného přeplatku, kdy pro navýšení prostřednictvím individualizované náhrady škody by neměl v praxi nastat důvod, inkaso nesprávně stanovené či nezákonně zajištěné daně, kde je prostor pro navýšení prostřednictvím individualizované náhrady škody v případě škody vzniklé jednotlivými způsoby vymáhání. To má dopadat i na škodu způsobenou mimo daňovou sféru, tedy na peněžitá plnění v rámci dělené správy (pokuty, justiční pohledávky, atd.), zadržení vratky v důsledku nesprávného stanovení daně, kde pro navýšení prostřednictvím individualizované náhrady škody by neměl v praxi nastat důvod a konečně kompenzaci za dlouhotrvající kontrolní postup při ověření nároku na daňový odpočet, kdy nejde o porušení povinnosti ze strany správce daně, „Kdyby byl nad úředníkem větší bič, nebyly by takové problémy. Úředník je levnější než soud,“ dodal Šimek.
Platit daň z náhrady škody je nepřijatelné
V závěrečném příspěvku upozornil Jiří Nesrovnal z KDP ČR na aspekt daně z příjmů. Přiznaná náhrada škody od státu by totiž dle judikatury NS i ESLP neměla podléhat dani z příjmů. GFŘ tento závěr akceptuje pouze pro fyzické osoby, ale odmítá jej z důvodu chybějící výslovné úpravy akceptovat v případě právnických osob. To znamená, že v případě tohoto výkladu by v rozporu s touto judikaturou měla být z přiznané náhrady u právnických osob ještě placena daň z příjmů.
Dle Nesrovnala je takový stav nepřijatelný. Měl by být buďto změněn tento striktní výklad, případně alespoň využito globální osvobození od daně rozhodnutím ministra financí, který zakotvuje Daňový řád. V každém případě by v této věci mělo dojít ke změně zákona.
„Bohužel byť KDP ČR na tento problém již více jak dva roky upozorňuje, žádná změna nenastala, a to ani aktuálně v rámci vnějšího připomínkového řízení projednávaného v daňovém balíčku.“ Nesrovnal tento nedobrý stav přirovnal k aktuální problematice vracení nesporné části nadměrných odpočtů, kdy se tak dlouhou dobu čekalo na legislativní řešení, až rázně zasáhnul Ústavní soud. K důvodům, které vedou KDP k diskusi nad novým pojetím řízení o náhradu škody, uvedl, že řízení ve věci náhrady škody je neúměrně dlouhé a v prvním stupni, na základě předběžného projednávání, jsou (dle informací poskytnutých Komoře Ministerstvem financí) přiznávány v posledních letech minimální částky.
„Ve většině případů musí poplatník absolvovat drahou, dlouhou a složitou soudní cestu, tentokrát u civilního soudu. A to již podruhé a poté, co zvítězil ve věci u správního soudu. To by se mělo změnit. Jde o to, aby minimum sporů končilo u soudu a větší část oprávněných nároků byla přiznávána při předběžném projednávání přímo Ministerstvem financí.“
Seminář se konal 28. března 2019 a všechny prezentace jsou dostupné zde.
Dušan Šrámek
