Dobrý správní soudce se zdržuje vstupu do prostoru vyhrazeného správě, ale naopak střeží prostor, který je vyhrazen soudu. Stoupající počet kasačních stížností je podle předsedy Nejvyššího správního soudu (NSS) Michala Mazance třeba řešit akutně. Rozšíření nepřijatelnosti by takovou první pomocí mohla být. Jaký je jeho postoj k poslaneckému návrhu, prozradil v rozhovoru pro Českou justici.
Jaká je podle vás role předsedy Nejvyššího správního soudu: Je to „první úředník“, moderátor, vůdce či vizionář?
Přirozeně by měl ideálně zvládat všechno, a nejen to. Také musí být občas diplomat, ekonom, psycholog, statistik, komitolog, organizátor… Především ale musí být vždycky soudce a nikdy na to nesmí zapomenout. Žádná z rolí, kterou musí při řízení soudu přijímat, nesmí toho soudce zatlačit do pozadí. Někdy se říká v žertu o učitelkách, že to není povolání, ale diagnóza. U soudců je to něco podobného; soudcem je člověk v režimu 24/7/365.
Ale k té funkci: Od některých politiků slýchám o potřebě kariérního řádu a o potřebě upravit služební postup právním předpisem. Něco vám řeknu: stát se předsedou vysokého soudu není otázka kariérního postupu; ten vrcholí tím, že soudce rozhoduje na nejvyšším soudě. Že je povolán k tomu, aby takovému tělesu předsedal, řídil jeho chod a spravoval ho, souvisí spíš s jeho zkušenostmi, znalostmi chodu justičního mechanismu, znalostmi lidí, služebními roky, možná s důvěrou, kterou v něj má ten, kdo ho do funkce povolal, a s očekáváním, že v budoucnu toho všeho využije k dobré práci celého tělesa, jehož činnost má řídit. Ve vlastním souzení má úlevy, už tolik nesoudí, literatuře a judikatuře má málo času se věnovat. S jeho opravdu soudcovskou kariérou ve vlastním slova smyslu už to tolik společného zase nemá.
Jak byste zhodnotil těch uplynulých 15 let NSS a správní justice obecně?
Správní soudnictví jako právní institut bylo obnoveno záhy po Listopadu, v roce 1992, to je po 40 letech od jeho zániku v roce 1952. Nejvyšší správní soud vznikl v roce 2003 nikoli na zelené louce; byl to logický krok vývoje. Neměli bychom zapomínat, že ve správním soudnictví od roku 1992 rozhodovaly krajské a vrchní soudy, vznikla cenná a myšlenkově bohatá judikatura, vydávala se sbírka rozhodnutí, formulovaly se soudní výklady základních institutů správního a vůbec veřejného práva, do vzniku Nejvyššího správního soudu nabývali správní soudci značné zkušenosti, které předávali a stále předávají kolegům z mladších generací. Vývoj administrativní justice je určitě kontinuální a netrvá pouhých patnáct let.
Ostatně i my, kteří jsme před téměř 28 lety správní soudnictví obnovovali, jsme sami bohatě čerpali z poznatků, kterých se dobrala meziválečná judikatura Nejvyššího správního soudu ČSR, a dokonce i judikatura vídeňského Správního soudního dvora.
Nejvyšší správní soud tedy vznikl v roce 2003 po jedenácti letech od obnovení správního soudnictví. Soudní řád správní ovšem přinesl velké rozšíření ochrany veřejných subjektivních práv v podobě především zásahových žalob, žalob proti nečinnosti, rozhodování kompetenčních sporů, byly přidány i další agendy (obrana proti opatřením obecné povahy, rozhodování v kárných věcech soudců a další).
Sám projekt nového správního soudnictví a Nejvyššího správního soudu by ale nebyl sám o sobě ničím a mohl v horším případě i skončit na mělčině, pokud by jej neprovedl schopný stavbyvedoucí. Je to zásluha Josefa Baxy, že se NSS záhy stal soudem široce respektovaným, velmi kvalitně obsazeným, produkujícím kvalitní, bohatou a často citovanou judikaturu. Díky mu za to.
Naproti tomu neblahý fakt, že ústavní a právní okolnosti jeho vzniku měly za následek, že se stal soustavou sám o sobě, způsobily značnou odtrženost od krajských soudů.
Ale zpět k NSS: Obrazně řečeno po šestnácti letech už doznívá puberta, šaty do tanečních z roku 2003 už soudu začínají být malé a nemoderní. Je sice stále dobře etablovanou součástí státního mechanismu, ale jeho tovaryšská léta už končí. Nemá-li ustrnout a stát se mechanickou fabrikou na výrobu tisíců rozsudků, bude muset v nejbližších letech přezbrojit. Bude se muset organizačně propojit s nižšími články soustavy, personálně tuto soustavu posílit a trvat na tom, že po procesní stránce bude třeba do práva zabudovat „turbo režimy“.
Zvyšující se nápad je toho podle mého důkazem. Ostatně se někdy ironicky říká: „Nemáte-li na něco právo, obraťte se na Nejvyšší správní soud, on vám nějaké to právo najde.“ Z tohoto pohledu se NSS stal do jisté míry obětí svého úspěchu.
A plně platí nebezpečné důsledky třetího Parkinsonova zákona: „Narůstání přináší složitost a složitost přináší rozklad.“
Jaký je aktuální personální stav soudu?
Systemizovaný stav soudců NSS v současné době je 34. Když se zákon rodil, počítalo se v první verzi s tím, že bude mít snad až 56 soudců. Byla to iluze, a vzala velmi rychle za své. Nakonec se to někdy v roce 2003, 2004 ustálilo na krátkou dobu na 42 soudcích. Zjistilo se, že se ten stav jednak nepodaří tak rychle naplnit kvalitními lidmi a ani potřeba nebyla tak vysoká. Spíš byl zapotřebí odborný aparát. Dr. Baxa se pak dohodl s ministerstvem, že bude lépe uspořit peníze, vrátit část systemizovaných soudcovských míst a soud bude mít 34 soudců. Za ušetřené peníze bude ale mít každý soudce dva asistenty. Na tom zůstalo do dneška. Někteří kolegové by možná přivítali, kdyby měli asistenty tři, jiným by se třeba lépe pracovalo jen s jedním asistentem. Jsou tu také určité finanční i logistické limity, protože soudní budova, ač vypadá noblesně, nebyla stavěna jako soud, je památkově chráněna a byla jen rekonstrukcí pro potřebu soudu přizpůsobena, třebaže velmi dobře a citlivě. Při rozšíření personálního stavu by proto mimo jiné vznikly i problémy, kam tak velké množství lidí usadit. Máme tedy 34 systematizovaných soudcovských míst, přičemž v současné době jich je obsazeno 31. V letošním roce již odešla paní doktorka Žižková, po dlouholeté službě rezignovala kolegyně Brothánková, která odejde na konci dubna, a na konci roku bude 70 let prof. Průchovi, takže i on bude muset z důvodu věku odejít. A také několika dalším kolegům se sedmdesátka pomalu blíží. Stav soudců bude zapotřebí doplnit pokud možno na plný stav (34). Ale výběr každého nového soudce a ověření, že na soud opravdu patří, to je dlouhodobá záležitost. Velmi doufám, že na konci roku bude stav lepší, než to dnes vypadá, ale na systemizovaný počet se pravděpodobně nedostaneme. Je také třeba připomenout, že několik našich soudců pracuje dočasně u Ústavního soudu (Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček, Milada Tomková) a u Tribunálu Soudního dvora EU (Jan Passer).
Máte už nějaké kandidáty na místa případných nových soudců NSS?
Soudcovská rada projevila jistou rezervovanost k tomu, aby u NSS získali převahu právníci tak říkajíc zvenčí, extraneové, tedy například akademici, advokáti. Opakovaně projevuje přání, aby více přicházeli lidé z krajských soudů, tedy tzv. kariérní zkušení soudci, kteří získali praxi na krajských soudech. V současné době končí roční úspěšná stáž kolegy z Krajského soudu v Brně. V březnu již nastoupila na stáž kolegyně z Městského soudu v Praze. Od července přichází další stážistka a od září ještě dva další; v příštím roce je předběžně dojednáno přidělení dalších tří soudců. Je to samozřejmě všechno předběžné; pravidla pro dočasná přidělení nebo trvalá předložení máme vyvěšena na webových stránkách soudu v podobě tzv. memorand. Stážista zpravidla přichází na půl roku a prochází dvěma senáty, stáž může být prodloužena na další období nebo může být opakována, zejména tehdy, ukazuje-li se, že takový soudce byl platným členem grémia soudu.
Musím poznamenat i to, že přístup předsedů krajských soudů k uvolňování stážistů pro Nejvyšší správní soud je dnes vstřícný a oproti minulosti mnohem lepší. Pokud správně počítám, je v současné době ve hře pět soudců, kteří v letošním a příštím roce budou tvořit součást pléna našeho soudu. Bude záležet zejména na tom, jak je budou hodnotit senáty, do kterých budou zařazeni, a jak se k nim postaví soudcovská rada NSS. Velmi doufám, že aspoň některé z nich budu moci navrhnout ministrovi k trvalému přeložení.
Mix soudců NSS by měl být pestrý
O té věci, že odejde několik soudců, se vědělo pravděpodobně nějakou dobu. Projevil nějaké své preference ohledně kandidátů už bývalý předseda Baxa? Nebo jednal jste s ním o tom, probírali jste to spolu?
Jednáme o nových kandidátech vždy předem v soudcovské radě za přítomnosti předsedy a místopředsedy. A myslím, že tam nejsou žádné zásadní střetové body a že se na požadavcích shodujeme. Soudci nebo i extraneové, které posléze předseda navrhuje ke jmenování nebo trvalému přeložení, jsou důkladně „grilováni“ před plénem soudu a plénum se o nich posléze radí s vyloučením třetích osob. Zatím ale nikdy nenastal případ, že by předseda využil své pravomoci a prosadil svého nominanta proti vůli pléna.
Vy jste na posledním sněmu Soudcovské unie mluvil o tom, že byste byl rád, pokud by se přišli třeba i právníci z úřadů, tedy právě lidé mimo justici.
Zastávám názor, že mix soudců NSS by měl být pestrý. Kariérní soudci z krajských soudů, akademici, advokáti. Já k tomu přidávám ještě požadavek na zastoupení nejzkušenějších správních úředníků, nejspíše asi z ústředních správních úřadů. Tam je ovšem technický problém; oni zpravidla nemají soudcovskou zkoušku a při svém zatížení a při své specializaci na „správařinu“ je velmi obtížné, aby si vytvořili prostor pro to, že se budou tři čtyři měsíce připravovat na soudcovskou zkoušku, učit se konkurzy, insolvence, trestní právo apod. Jinými slovy, takoví právníci nepřicházejí ne proto, že by vůči nim byl nějaký odpor, ale problém je spíš v popsané faktické neprůchodnosti mezi správou a justicí. Je ovšem pravda, že soudci z obecných soudů nejsou otevření takového průchodu do justice bez absolvování řádné justiční nebo jiné uznatelné zkoušky vůbec nakloněni.
A navíc soudcovská rada NSS tomu také není nakloněna.
Ve chvíli, kdy se v kuloárech probírají konkrétní jména, dochází ke shodě v tom, že by konkrétní právník z veřejné správy byl pro soud posilou. Jde ale o několik málo jednotlivců; za současného právního stavu ale může jít stejně jen o naprosto nezávazné úvahy typu „co by, kdyby“.
Soudcovská rada neprotestuje proti tomu, že přicházejí extraneové. Všichni si dobře uvědomujeme, jak vysoce kvalitní osobnosti přišlé „zvenčí“ dnes máme mezi sebou. Ale protože v posledních letech to byli většinou právě advokáti nebo akademici, soudcovská rada spíš říká: ‚teď zase předsedo nám přiveď ukázat kariérního soudce‘. Řekl bych, že kariérních soudců by tu ideálně měla být mírná většina. Ale neznamená to, že by soud neměl být do budoucna namíchán. Naopak.
Jak KS v Brně, tak MS v Praze patří mezi ty problémovější soudy, co se týče správní agendy. Byť se MS v Praze zlepšil, tak stále je zde délka řízení poměrně dlouhá. V některých agendách dokonce velmi dlouhá až kritická, např. stavební věci v Praze. Jak se bude řešit náhrada za přicházející stážisty?
Předseda Vávra před několika lety, ač myslím byl dříve stoupencem čekatelského systému, tedy spíše vychovávat na okresních soudech klasické soudní čekatele (či alespoň já jsem tak četl jeho postoj), se v posledních letech myslím kloní k názoru, že asistenti ze správních soudů jsou pro správní soudnictví významnější posila. Posílil správní úsek a posiluje ho stále také o asistenty, kteří působili například u NSS; myslím, že je s nimi spokojen. Takový pohyb zaznamenávám také u jiných krajských soudů. Z našich asistentů už složilo justiční zkoušky něco kolem osmdesáti. Spousta z nich už obléká soudcovský talár a většina z nich se stala správními soudci.
Máme tedy čekat, že pan předseda Vávra navrhne na jmenování dva, nebo tři nové soudce, kteří posílí správní úsek MS v Praze?
Já si myslím, že ano. Nemohu mu zasahovat do personálních otázek, ale řekl bych, že je nakloněn tomu z těchto zdrojů čerpat.
Protože tři soudci na stáži u NSS, to je velký zásek, který by kolegové ze správního úseku na MS asi nesli dosti nelibě.
Je to ovšem rozloženo v čase. Jedna kolegyně z MS přišla teď od března, další přijde v září a další příští rok v březnu. Může samozřejmě nastat nějaká komplikace, že bude vhodné u některého z nich prodloužit stáž třeba o dalších 6 měsíců, přičemž ty navazující jsou už na pevno dojednány. Takže tam pak může dojít k nějakému výpadku. Ale dovolte mi to vidět optimisticky. Zvlášť u MS v Praze, který je jednak větší a výpadky může lépe saturovat, a jednak je tu opravdu početný rezervoár kvalitních kandidátů na soudcovská místa. Jde jenom o to, projevit jim důvěru a navrhnout je ke jmenování.
Jeden z problematických soudů, co se týče „správka“ asi nejproblematičtější, je Krajský soud v Praze. Už jste ho jako předseda NSS navštívil?
Se soudci Krajského soudu v Praze jsme se již setkali. KS v Praze se už v minulosti stavěl vstřícně k našim žádostem o stáže. Měli jsme na stáži v nedávné minulosti, myslím tři stážující soudce, což vzhledem k objemu, který krajský soud může poskytnout, není tak málo. Jeden z těchto soudců, Milan Podhrázský, už od loňska obléká talár soudce NSS a jsme dohodnuti na dalším trvalém přeložení. S ohledem na to, že ona soudkyně už byla u NSS dočasně přidělena v minulosti a měla výborné výsledky, budu ji navrhovat na trvalé přeložení hned. Tam to směřujeme buď ke konci letošního roku, nebo do prvního pololetí příštího roku. Předseda Drápal mi to přislíbil, i když jednání nebyla jednoduchá.
Právě v případě pana doktora Podhrázského tomu tak ale nebylo. To tehdy pan předseda Drápal odmítal s tím, že se mu vyprázdní soud.
Pan doktor Podhrázský, jestli to mohu říci s trochou humoru obrazně, byl tak trochu vypáčen jako osmička z dásně. Doktor Drápal s tím skutečně měl problém, daný především personální situací u krajského soudu a zatížením úseku správního soudnictví.
Moc bych si přál, kdyby bylo možno tyhle otázky řešit vždy v obapolné dohodě, což samozřejmě platí ve vztahu ke všem krajským soudům a zvlášť ve vztahu ke Krajskému soudu v Praze. S doktorem Drápalem se dobře osobně známe už přes čtvrt století, spolupracovali jsme při psaní komentářů i při tvorbě osnovy soudního řádu správního. Proto doufám, že k sobě máme otevřenější vztah, a že mezi námi nebude vznikat kyselost kvůli uvolňování soudců na stáže.
Ministr spravedlnosti Jan Kněžínek v rozhovoru pro Českou justici uvedl, že by rád výrazněji změnil SŘS, přičemž zmínil konkrétně zmatečnost při volbě typu žaloby. Někteří správní soudci přidávají další náměty na změny, například problematiku předností. Kde vidíte vy aktuální problémy SŘS, jaké změny byste chtěl během svého mandátu prosadit?
S panem ministrem máme na potřebu novelizace shodný názor. Oba se domníváme, že soudní řád správní vyžaduje změny. Já k tomu dodávám, že od psaní osnovy v letech 2000-2001 uplynulo už téměř dvacet let. Zákon byl připravován se záměrem jednak po deseti letech prosadit aktivaci v Ústavě spícího NSS (pamětníci vědí, že tu hrozily i další varianty – vypustit jej z Ústavy, anebo jeho dnešní kompetence svěřit Nejvyššímu soudu), jednak recipovat procesní úpravu z dřívějšího období i s rozsáhlou a ustálenou judikaturou a jednak řádně a se znalostí věci upravit výkon zcela nových agend (zásahy, nečinnost, kompetenční spory), což by tehdejší a možná i dnešní Nejvyšší soud zvládl jen obtížně nebo vůbec ne.
Ale tak jako s autem starým dvacet let neobstojíte v dnešním silničním provozu a nevyhovíte technickým požadavkům, nemůžete po dvaceti letech „startovní“ předpis z roku 2002 používat bez podstatných změn. Potřeba novelizace se projevuje už dost naléhavě.
Před několika dny jsem s pomocí kolegů z NSS a za vstřícné součinnosti předsedů krajských soudů dokončil první fázi projektu, který jsem nastartoval ještě v závěru minulého roku. Nejprve šlo o to objet všechny krajské soudy a uspořádat informační a pracovní porady se všemi správními soudci v republice. Smyslem bylo mimo jiné soustředit poznatky o výkonu správního soudnictví na krajských soudech, co nejvíc chytrých nápadů mířících ke zrychlení řízení a dosáhnout tak snížení počtu nedodělků a odstranění zbytečných procesních překážek. První etapa přinesla nejen cenné náměty, ale především zajímavá osobní setkání, živé debaty o fungování správního soudnictví s krajskými kolegy, se kterými máme málo možností se potkat, a také o návrzích na další a jiné formy vzájemné spolupráce, ale i o pohledech na Nejvyšší správní soud z „podhradí“. S výsledkem první fáze jsem velmi spokojen.
Nyní navazuje druhá fáze, kterou bude soustředění konkrétních věcných námětů na novelu soudního řádu správního a souvisících předpisů. Oslovuji v těchto dnech kromě krajských soudů akademická pracoviště, profesní komory, některá ministerstva, krajské úřady a další instituce. Navázat by mělo utřídění a posouzení těchto námětů a v další fázi jejich zpracování v součinnosti s ministerskou legislativou.
Na druhé straně se NSS chce zodpovědně podílet na ministerstvem připravované novelizaci soudcovských zákonů. Mj. také proto, že NSS je jediným kárným soudem, a to prvního i posledního stupně pro soudce, státní zástupce a exekutory. To se dnes ukazuje být s ohledem na vysokou administrativní náročnost kárného řízení, i na kapacitu soudu velmi zatěžujícím faktorem.
Zmíněná otázka typů žaloby je jeden z úkolů řešení, ale totéž platí také o hypertrofovaném výčtu věcí, které mají být přednostně projednávány, o věcech tzv. „zalhůtovaných“, o problematice odkladného účinku.
K úvaze je také už zmíněná obecná nepřijatelnost, kromě toho ale také důvody nepřípustnosti žaloby, otázka odkladu vykonatelnosti, předběžných opatření; důvody aliminace návrhů. Je třeba najít cestu ke zjednodušení řízení ve věcech stále se opakujících nedůvodných a nevěcných podání úporných pisatelů. Je třeba revidovat procesní ustanovení u žalob zásahových, znovu se podívat na důvody nepřípustnosti kasační stížnosti, ve vhodné formě promítnout do zákona některé závěry stabilizované a dlouholeté judikatury atd.
Situaci nápadu na NSS lze přirovnat ke zlomené noze
Pak jedna aktuální otázka, která se týká rozšíření nepřijatelnosti kasačních stížností. Vy jste patřil k těm, kteří tuto myšlenku zrovna nevítali…
Inu, rád bych znal zdroj vašich informací…
Minimálně jste tu v zastoupení bývalého předsedy Baxy podepisoval negativní stanovisko.
Ne negativní, ale původně neutrální stanovisko. Podívejte se, situace v nápadu u NSS je dnes taková, že to lze přirovnat ke zlomené noze. Musíte ji v první řadě fixovat a zastavit krvácení. Nepřijatelnost je právě takovou první pomocí. Poslanecká iniciativa – tedy onen návrh – ale není napsán způsobem, který by se mi líbil legislativně, a obávám se, že v předložené podobě může být obtížně průchodný sněmovnou. Na druhé straně takové opatření je ale zapotřebí. Jsme dohodnuti s předsedou ústavně právního výboru, že po prvním čtení si sedneme a budeme se bavit o tom, zda a jak by se to případně ještě dalo upravit.
Institut nepřijatelnosti by v soudním řádu správním podle mého měl mít místo, ale měl by být precizován. Vy víte dobře, že se proti němu vzedmula vlna nedůvěry ze strany některých profesí; nelíbí se hlavně daňovým poradcům, advokátům. Jejich námitky budou muset být nějakým způsobem vypořádány. Ale v předložené podobě na sebe návrh myslím soustředí ke škodě věci legislativní výhrady, což asi nebylo nutné. Institut nepřijatelnosti ale do s. ř. s. v nějaké podobě patří, zejména v současné době je velmi potřebný. Shrnuji, že moje pochybnost míří do způsobu legislativního ztvárnění, ale nevyjadřuje nesouhlas se samotným institutem obecné nepřijatelnosti.
Jednali jste s představiteli těch profesí, které jste jmenoval?
Myslím si, že k zásadním jednáním teprve dojde poté, co proběhne první čtení a budeme znát alespoň reakce sněmovny. Zatím je neznáme. Známe reakci Ústavního soudu, která je negativní, stanovisko vlády, které bylo neutrální, a víme, že už to přes několik schůzí leží v Poslanecké sněmovně a zatím se k tomu ještě nikdo oficiálně nevyjádřil. Prostor pro jednání tu nepochybně bude a bude to nezbytné.
I někteří soudci NSS se obávají, že po rozšíření nepřijatelnosti se k soudu nedostanou věci, které by zdejší soud normálně rozhodovat měl, že se to hrdlo zúží příliš. Že oči toho soudu se zaslepí tak, že často neuvidí věci, které vidět má, když to řeknu laicky.
Nevím, jestli se někdo ze soudců v nějakém rozhovoru v tomto smyslu vyjadřoval. To je samozřejmě legitimní obava a důvodná pochybnost o tom, jestli ona přiložená dlaha, nebo zaškrcení krvácející tepny pacienta nepoškodí na zdraví víc, abych to řekl tímto medicínským příměrem. Já se ale víc obávám toho, že se nyní mohou křížit snahy soustředit podněty k rozsáhlejší opravě soudního řádu správního. Domnívám se také, že existují i jemnější a citlivější mechanismy, jak příliv věcí k NSS omezit. Ale radikálně narůstající nápad nových věcí, stoupající počet nedodělků a prodlužující se délka řízení, to všechno se rok od roku zhoršuje takovým tempem, že dnes už přijímáme, že opravdu je v tuto chvíli prostě nezbytné krvácející ránu zaškrtit i přes všechna rizika, která to s sebou nese.
Kritici řešení se ale vzácně shodují, že to „zaškrcení“ by se nemělo týkat některých oblastí.
Je namístě uvažovat i o tom, že některé typy věcí by se z odmítnutí pro nepřijatelnost vyňaly. Dnes je možnost aliminace pro nepřijatelnost omezena jen na věci mezinárodní ochrany. Ukázalo se, že rozdíl mezi zamítnutím kasační stížnosti a jejím odmítnutím pro nepřijatelnost, alespoň v délce rozhodnutí, prakticky není. S odmítnutím pro nepřijatelnost soudci pracují stejně poctivě, jako kdyby se ta věc zamítala. Je otázka, kdyby se objevila obecná nepřijatelnost, jestli by ten trend byl jiný. Myslím si ale, že v současné době je NSS poskládán tak, že tohle nehrozí. Zmíněným obavám ale rozumím. Je to nástroj, který je svým způsobem nebezpečný.
Je také otázka, zda návrh neměl jít standardním legislativním procesem než poslaneckou iniciativou. Možná by se pak některé obavy rozptýlily.
Nebyl jsem u toho, když se poslanecká iniciativa rodila, a všechny důvody neznám. Myslím, že záměrem bylo přijmout jednoduchou a rychlou úpravu, která bude moci být uvedena okamžitě do právního života.
A nebylo dost času to řešit včas a jinak?
Neformální diskuse o institutu obecné nepřijatelnosti kasačních stížnosti – aspoň uvnitř soudu – se vedly mnohem dříve, ale nevím s jistotou o tom, zda se někdy vážně uvažovalo o tom, že by takový záměr měl nabýt podobu vládního návrhu, nebo že by na tom ministerská legislativa pracovala. Jen usuzuji, že naléhavost situace nakonec převážila, takže i velmi zásadní zásah do právní úpravy správněsoudního procesu nakonec nalezl formu poslanecké iniciativy.
Kde vidíte rozdíl mezi politickými a právními problémy a vůbec meze přezkoumatelnosti aktů veřejné správy?
Nejsem politik ani politolog a praktickou politikou, jak je obvykle pojem chápán, jsem se nikdy nezabýval. Pohybujeme-li se ve veřejném prostoru a veřejném právu – a pro správního soudce je to takříkajíc domácí hřiště – je obtížné právo a politiku oddělit. Navíc, proč to vůbec oddělovat? Z mého pohledu je to spíš teoretická otázka; při rozhodování konkrétního sporu o veřejné právo si často uvědomuji, že výklad určitého ustanovení a jeho aplikace nutně bude mít širší reflexi – typicky v budoucnu způsobí jiný výklad nějakého zákonného ustanovení, nebo snahu exekutivy o jeho změnu anebo některé ministerstvo připraví nový podzákonný právní předpis. Ale takových případů, kdy správní soud ovlivní praktickou politiku, jsou desítky, postačí například uvést už jen volební soudnictví, kde takový efekt nastává přímo. Považuji za normální, že se soudce pohybuje na pomezí práva, veřejného zájmu či praktické politiky. Je to podstatný a neoddělitelný znak správní justice. Je to ostatně jeden z důvodů, proč je správní soudnictví při nástupu totalitních či absolutistických režimů vždy „první na ráně“.
A ptáte-li se na meze přezkoumatelnosti: Správní soudce v české podobě správního soudnictví v zásadě nemá zkoumat, zda postup veřejné správy byl „správný“ (rozumějme věcně správný ve smyslu, zda silnice má vést západně nebo východně od nějakého města), ale zda byl zákonný. Otázka věcné správnosti je vyhrazena správě a správnímu uvážení a tam soud zasahovat nemá. Zákon vymezuje správnímu orgánu meze diskrece a soud střeží, aby nebyly překračovány. Řečeno jinak: kam až sahá zákonem dovolené uvážení správního orgánu, tam má soud vstup zakázán. To je ovšem pravidlo, zásada; platí tu i četné výjimky a odchylky, které mají tendenci se rozšiřovat ve prospěch soudních zásahů. Dobrý správní soudce se zdržuje vstupu do prostoru vyhrazeného správě, ale naopak střeží prostor, který je vyhrazen soudu. Nezkušený nebo přespříliš ambiciózní soudce může přešlapovat do prostoru exekutivy, jestliže je (a někdy i důvodně) přesvědčen o tom, že zná lepší věcné řešení než správní orgán a s využitím pravomoci, která je mu dána, „tlačí“ správní orgán směrem, který jemu připadá „správný“.
Správní soudnictví ve středoevropském prostoru je dítětem liberální doktríny druhé poloviny 19. století. Osou, kolem které se problém otáčí, jádrem problému, je garance individuální svobody jednotlivce a jeho (tedy individuálních) práv (§ 2 s. ř. s.). Vždy by mělo být soudu jasné, jestli tu právo vůbec je, a o jaké právo vlastně jde. A to by měla být první otázka, kterou si soudce nad novým spisem položí. Ale pojem subjektivního veřejného práva, které má být chráněno, má v současné společnosti ne vždy ostré obrysy a stále se rozšiřuje, a proto se postupně rozšiřuje i pravomoc správního soudu.
Je velkou právně filosofickou otázkou, zda ústřední myšlenka, na které je správní soudnictví středoevropského typu zbudováno, je i po 150 letech stále ještě spolehlivým základem konceptu správního soudnictví a zda má potenciál dalšího smysluplného rozvoje.
Podle mého názoru čeká 21. století na příchod nového Karla Lemayera.
Někteří správní soudci si stěžují, že orgány veřejné správy často vyloženě ignorují jejich rozhodnutí. Poukazují na to, že trendem je dnes tzv. judicializace veřejné správy, kdy soudy mohou samy vydat správní akt. Je to dobrý trend? Je možné o něm uvažovat i v českých podmínkách? Není argumentem pro takovou změnu správního řádu i poslední rozhodnutí Ústavního soudu ve věci postupu VZP, kdy by rozhodnutí správního soudu výrazně urychlilo přístup stěžovatelky k léčbě?
To jsou dvě otázky a dva problémy: proti opakovanému nerespektování rozhodnutí NSS měl zákon v původním návrhu myslím účinný prostředek v podobě „závazného usnesení“ rozšířeného senátu, publikovaného ve Sbírce zákonů (navrhovaný § 18); jeho nerespektování bylo navíc ještě spojeno s pokutou správnímu orgánu pro svévoli. Po připomínkovém řízení, které návrhu ulámalo hroty, máme v zákoně jen „zásadní usnesení“, které se pro svou bezzubost nevyužívá. Ale zdá se navíc, že se takové případy nestávají, nebo alespoň že by nebyly napravitelné jinými procesními prostředky.
Trend judicializace veřejné správy, chápeme-li ji jako možnost správního soudu vydat správní akt namísto správního orgánu, vnímám jako zásadní systémovou otázku. Z jiného pohledu jsme se toho už dotkli. I takový postup je samozřejmě pojmově možný; znají jej nejen zahraniční právní úpravy, ale i české právo, i když jen jako výjimky. Rozšiřování takových výjimek ale nevnímám jako žádoucí. Současný poddimenzovaný stav správních soudů, kriticky se zvyšující nárůst počtu nových věcí a ani jejich nedořešení organizační uspořádání tomu určitě nepřeje.
Na obecné zavedení možnosti věcného rozhodování správního soudu namísto správního orgánu není náš právní systém svými parametry nastaven; pověření správního soudu výkonnými pravomocemi je vnímán spíš jako prvek, který narušuje princip dělby moci, na kterém je ústava zbudována. V každém případě je tu spousta otázek, které nejenže nejsou zodpovězeny, ale které ani nikdo zatím vážně nepoložil.
Taková možnost by vyžadovala, na rozdíl od prosazování principu minima non curat praetor, tedy principu oportunity, o kterém jsme hovořili před chvilkou, jasné zákonné ukotvení. Obecné zavedení by po mém soudu vyžadovalo rozsáhlou změnu celého systému soudní kontroly veřejné správy, hmotného i procesního práva, i tzv. předpisů organických. Tak hluboké změny se musí připravovat roky; tím spíš, že ani doktrína se tím v podmínkách ČR nezabývá. Byl by to velký projekt pro příští generaci, ale jeho pozitiva a negativa si teď asi nikdo netroufne odhadnout.
Skulina do přehradní hráze?
Nepřipouštíte ani výjimku, například právě pro ony případy, kdy soudy ruší a vrací zdravotním pojišťovnám rozhodnutí podle paragrafu 16?
Já si myslím, že se to dá vyřešit i jiným způsobem, ale moc se k tomu vyjadřovat nechci. Tento problém je právě nyní předložen do rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu s otázkou, zda o úhradě nehrazených zdravotních služeb se vede správní řízení a vydává rozhodnutí, a pokud ano, jak je zahajováno řízení, kdo je tu účastníkem, kdo správním orgánem, kdo rozhoduje o odvolání atd. Nemohu odhadovat, jaké bude rozhodnutí.
Obecně: ve chvíli, kdy v našem právu připustíte princip, že správní soudy rozhodují na místě správního orgánu, děláte takovou malou skulinu do přehradní hráze. Ne, že by to bylo obecně špatně. V jiných státech takové koncepce existují, ostatně starý pruský systém správního soudnictví byl právě na tom celý zbudován. Ale my na to dnes nemáme nastavené ani správní procesy, ani správní soudy, přijali jsme koncepci zcela jinou. Fakticky tu jde o prolomení výkonné moci do moci soudní a splynutí obou. Změny, které by to mohly, možná i měly umožnit, by musely být příliš zásadní, ve skutečnosti by nešlo ani o změnu, znamenalo by to přestavět justiční systém i některé ústavní principy. Cesta výjimky, jakkoli i v našem systému myslitelná, je nežádoucí: respektujeme-li dělbu moci, pak by byla zmíněnou dírkou do přehradní hráze.
Jak velká má být vůbec ona hráz? Trendem je rozrůstání státu v kombinaci s přenášením odpovědnosti, která se pak převaluje na správní soudnictví. Dokážete si představit nějaké ideální číslo počtu soudců správních úseků?
To číslo se samozřejmě musí odvíjet od toho, jak jsou soudy zatíženy, kolik toho k nim přichází. Máme-li v ČR přes tři tisíce soudců, z nichž je nějakých 130 soudců správních, tak s existujícími poměry při současném stavu příliš mnoho dělat nemůžete. Z 90 soudců na krajských soudech samostatnou soustavu nepostavíte. Ta moje prohlášení o potřebě vzniku samostatné soustavy správních soudů je potřeba chápat tak, že chci usilovat o to, aby tu byly podmínky pro její vznik v budoucnu. Ale vůbec si nemyslím, že vznikne během tří let. Mluvili jsme o tom, myslím i opakovaně, s ministrem spravedlnosti. To jsme si vyjasnili. Ten můj postoj bude neměnný v tom, že budu říkat, že soustava je tu zapotřebí. Jako jsem od roku 1992 říkal, že je zapotřebí Nejvyšší správní soud, a taky jsem třikrát zpracovával návrh zákona o něm. Jde o to neustále argumentovat, vracet míč do hry a pokud možno „do vápna“. Přimět novináře, odbornou veřejnost, aby se o tom diskutovalo. Myslím si, že jiné řešení pro současné zatížení správního soudnictví asi není, než že to bude směřovat k tomu, že tu soustava jednou vznikne. Že to nemůže být do konce mandátu současné vlády, tomu argumentu velmi dobře rozumím. Nejsme na to připraveni. Nemáme ani lidi, ze kterých by se to postavilo. Ale jednou by to mělo být.
Jako vztyčený prst a varování.
Ano, jako vztyčený prst a varování. Říkat to tak naléhavě, jako jsem od roku 1992 až otravně meldoval: ‚podívejte se, když máte NSS v Ústavě, tak ho aktivujte a aktivujte ho tak a tak‘. Že se to podařilo až po deseti letech, to si myslím, že je normální. A stejně tak se může podařit po deseti letech ustavit nějakou soustavu speciálních soudů. Není to samoúčelné, je to nezbytné. Dnes existuje formálně jednotná soudní soustava, která je završena Nejvyšším soudem. A vedle něj z této soustavy vypučel NSS, který stojí úplně izolovaně. NSS je sám, nemá organizační ani finanční „fousy“, nemá personální pravomoci vůči krajským soudům. Mluvili jsme před chvílí o personálních problémech krajských soudů – NSS může dnes právě tak jen volat na poušti; mhouřit obočí, zdvihat prst, nesouhlasně vrčet, anebo doporučovat ve smyslu vezměte tam tady toho, je to nesmírně schopný asistent, bude z něho dobrý soudce. Ale nemáme žádnou pravomoc to někomu nařídit. Soustava by to umožnila.
Eva Paseková, Petr Dimun
