Existuje řada důvodů, proč v České republice nedochází k tak výrazným střetům mezi zákonodárnou a výkonnou mocí na jedné straně a mocí soudní na straně druhé jako v ostatních zemích Visegrádské čtyřky. Tyto garance ale nejsou – ať už samostatně nebo v komplexu – natolik spolehlivé, abychom vůbec nemuseli mít obavy, že se i ČR vydá maďarskou, polskou, či v poslední době rovněž slovenskou cestou. Naopak – také u nás se objevují některé varovné signály, kterým je třeba včas čelit. To je lapidární pohled na současný střet mezi politiky a soudci v zemích V4, jak byl alespoň prezentován na celodenní mezinárodní konferenci „Nezávislost soudní moci v zemích Visegrádu na křižovatce?“
Společně ji uspořádaly Právnická fakulta Masarykovy univerzita a Ústavní soud ČR, do Brna na ni pozvaly odborníky ze všech dotčených zemí. Volbu tématu akce připravené ke stému výročí založení Masarykovy univerzity vysvětlila hned v úvodu děkanka Právnické fakulty Markéta Selucká.
Na základě vlastních vzpomínek z doby před třiceti lety upozornila, že stejně rychle, jako země střední Evropy přešly od totality k demokracii, může dojít i ke kroku zpět, kdy hodnoty západního světa nebudou dostatečně respektovány. Právě proto, že v postkomunistických zemích nejsou zakotveny tak dlouho, aby nemohly být opět zpochybněny. Otázka soudcovské nezávislosti byla během konference hodnocena z několika úhlů – zevnitř justice od současných či bývalých ústavních soudců jednotlivých zemí Visegrádu, pohled zvenčí přinesli akademičtí pracovníci, nechyběl ani pohled „shora“ od zástupkyně Benátské komise, která se situací v zemích střední Evropy zabývá v posledních letech stále častěji.
Jako první přednášející vystoupil spoluhostitel konference, předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský, který – jak sám uvedl hned na začátku – věnoval už otázce nezávislosti justice celou řadu proslovů na různých odborných konferencích. Připomněl, že nezávislost soudní moci se postupně dostala prakticky do všech poválečných ústav a dnes je chápána nejen jako axiom, ale leckdy i mantra v debatách o dělbě moci. To samo ale nestačí a soudní moc může být snadno ohrožena, protože je ze všech tří pilířů prvního státu nejslabší – trpí nedostatkem demokratické legitimity (soudce na rozdíl od parlamentu a vlády negenerují volební výsledky), nemá vlastní rozpočet, netvoří vlastní legislativu a svá rozhodnutí nemůže sama vynutit.
Když ústavní soudy vadí mocným
Právě proto hrozí, že může být „převálcovaná“ mocí zákonodárnou a výkonnou, pokud zvítězí politické síly, kterým justice brání rychle prosazovat jejich záměry. To se podle Rychetského v posledních letech jasně děje v zemích V4, které nejzřetelněji zareagovaly na jistou krizi vývoje celé Evropské unie v posledním desetiletí. Dochází v nich k zdůrazňování národní výlučnosti a odmítání cizích názorů a ideálů, roste nacionalismus a populismus. Nové politické reprezentace se přitom cíleně obracejí proti ústavním soudům, které jakožto garant nezávislosti celého soudního systému přestavují hlavní překážku prosazování kontroverzních politických reforem. „Na příkladu okolních zemí vidíme, jak snadno lze oslabit soudní moc, stačí začít od hlavy. Bez nezávislého ústavního soudu lze modelovat právní úpravu justice podle politických potřeb. Zkušenost nám říká, že tlak na nezávislost začíná tehdy, když ústavní soudy začnou vadit mocným. Pozorně sledujme, komu vadí a proč.“
Na Pavla Rychetského navázali emeritní ústavní soudci ostatních zemí Visegrádské skupiny. András Bragyova shrnul vývoj v Maďarsku od zahájení procesu opakovaných změn ústavy v roce 2012, které se výrazně dotkly právě i pravomocí maďarského ústavního soudu. Snahu omezit soudní moc, které podle mínění premiéra Viktora Orbána „zbytečně brzdí“ prosazování jeho politických reforem, přirovnal k názoru, že „auto bez brzd pojede rychleji“. Zdůraznil přitom, že bez ohledu na politický vývoj si každý soud a každý soudce musí zachovat svoji nezávislost – není to jeho právo či svoboda, ale absolutní povinnost. „Soud, který není nezávislý, není soudem,“ zaznělo mimo jiné. V následujícím bloku „akademiků“ pak doplnila profesorka Tímea Drinóczi (původně na univerzitě v Pécsi, v současnosti vyučuje v Keni), jak za Orbánových vlád docházelo k postupnému oslabení soudní nezávislosti – jedním z prvních kroků bylo už v roce 2012 snížení důchodového věku soudců, kdy během jediného roku jich muselo nečekaně odejít na čtvrt tisícovky. V oblasti správního soudnictví (právě to nejčastěji koriguje moc výkonnou) byly velké pravomoci svěřeny přímo ministru spravedlnosti, který soudce správních soudů jmenuje, povyšuje a odvolává a rozhoduje také přímo i o jejich platech a rozpočtech jednotlivých správních soudů. Zásadní změna se dotkla rovněž soudu ústavního, který nejenže prošel výraznou personální obměnou, ale především ztratil kompetence zejména při přezkumu rozhodnutí ministrů a dalších vysoce postavených politiků, do významných justičních funkcí jsou pak jmenování příbuzní a blízcí přátele současné politické elity atd.
Polský pohled
Jen mírně modifikovaný pohled na postup při omezování nezávislosti justice přednesl za Polsko emeritní předseda Ústavního tribunálu Andrzej Rzepliński. Jedním z kroků byla degradace procesu jmenování jednotlivých ústavních soudců, který přispěl k již mnohokrát zmiňované krizi této instituce. Kroky politiků vůči soudnictví označil za „hybridní válku Putinova typu na úrovni celé země i na úrovni mezinárodní.“ Zmínil rovněž jednotlivé změny zákonů, jimiž se polská justice velmi rychle dostala do velmi závislého postavení na rozhodování ministra spravedlnosti.
Akademický pohled poskytl profesor Varšavské univerzity Mirosław Wyrzykowski, který na řadě konkrétních rozhodnutí politiků demonstroval, „jakým způsobem se dá zabít ústavní demokracie.“ Podle jeho slov se v Polsku ani nedá hovořit o ústavní krizi – ta se projevila v závěru roku 2015, zatímco od té doby už normativní hodnoty ústavy stále více mizí, přibývají nové zákony, které stále více popírají samotný základ ústavního režimu, v podstatě se jedná o „nepřátelské převzetí ústavních mechanismů“. To se týká jak samotného parlamentu s výrazným omezením pro vyjádření vlastního názoru poslanců v rozpravě, tak především justice. Použity přitom byly podobné mechanismy jako v Maďarsku, například nucený odchod řady soudců Nejvyššího soudu po snížení důchodové hranice na 65 let, stejně jako nový zákon o této justiční instituci z roku 2017, který oproti minulosti extrémně zvyšuje možnosti disciplinárního postihu soudců (v textu zákona se slovo „disciplinární“ objevuje téměř 600x).
Ministr spravedlnosti v kumulované funkci nejvyššího státního zástupce získal pravomoc nominovat kárné komise, které mohou zahájit kárné řízení proti kterémukoliv soudci například jen proto, že odmítl příkaz státního zástupce na vzetí obviněného do vazby. Tristní situaci potvrdil i několik měsíců starý průzkum, kdy ze vzorku více než tisíce respondentů (11 % všech polských soudců) například na otázku, zda je v Polsku ohrožena soudcovská nezávislost, odpověděl kladně 93 %. Profesor Wyrzykowski rovněž položil otázku, co dělat poté, až se (resp. pokud se) podaří politickou situaci v Polsku opět uvést do souladu s demokratickými principy. Garantem polské ústavy jsou podle něj stále alespoň částečně Nejvyšší soud, dále ombudsman, občanská společnost, mladá generace právníků a především Evropský soudní dvůr. Napravit současný stav ovšem považuje za velmi obtížné, protože ke změnám nemůže dojít ze dne na den a ti, kteří dnes porušují ústavní pořádek, budou mít přinejmenším po přechodnou dobu ještě dost velký vliv.
Slovenská republika je ve srovnání s Maďarskem a Polskem v podstatně lepší situaci, nicméně také tam se v poslední době objevují zřetelné snahy politiků ovlivňovat soudní moc. Nejvýrazněji je to vidět opět v případě ústavního soudu, kde už delší dobu panuje personální krize a v současnosti má jen čtyři z celkem třinácti členů. Emeritní ústavní soudce Alexander Bröstl (akademický rozměr následně doplnil Šimon Drugda, působící momentálně na universitě v Kodani) vidí jednu z příčin ve změně systému výběru a schvalování kandidátů, který je navíc nyní paralyzován animozitami mezi premiérem a prezidentem. Do vysokých justičních funkcí na Slovensku stále častěji míří dosavadní politické špičky, což sice může pro justici být i určitým přínosem, stejně vysoká jsou ovšem také rizika, zejména pokud si politici připravují půdu tím, že v zákonech snižují kritéria pro svoji následnou kandidaturu.
Neformální nástrahy pro soudce
Významným doplněním konference bylo vystoupení vedoucího Ústavu pro otázky soudnictví Právnické fakulty MU Davida Kosaře, který se nezávislostí soudnictví dlouhodobě zabývá. Ve svém příspěvku připomněl celou řadu možností, jak lze jednotlivé soudce ovlivňovat, počínaje přímým politickým tlakem, přes různé ekonomické stimuly a restrikce jednotlivců i celých soudů až po již zmiňovaná politiky iniciovaná kárná řízení, předčasné odchody do důchodu, odvolávání soudních funkcionářů, v krajním případě i rušení některých soudů či jejich slučování s jinými.
Soudci také musí čelit různým neformálním nástrahám, například snahám o ovlivňování ze strany známých z oblasti jejich dřívějších působišť či volnočasových aktivit, nabídkám různých soukromých přednášek s finanční odměnou vyšší než soudcovský plat a podobně.
Velmi zajímavý vhled do celé problematiky vnesla Kateřina Šimáčková, která ovšem nevystupovala v roli ústavní soudkyně, ale jako členka-náhradnice Benátské komise. Připomněla důvody, proč tento poradní orgán Rady Evropy vůbec vznikl a jakým vývojem od roku 1990 zejména v poslední době prošel – od záměru přátelsky asistovat zemím střední a východní Evropy při budování jejich vlastního demokratického ústavního pořádku až po současnou roli zpracovatele argumentů pro zahájení restrikcí vůči „neposlušným zemím“ podle článku 7 Smlouvy o Evropské unii. Přestože komise posuzuje i problémy například v Rusku, Turecku či zemích bývalé Jugoslávie, největší pozornost politiků, odborné veřejnosti i médií je věnována vždy problematice Polska a Maďarska.
Obě země se velmi často hájí svými „specifickými právními tradicemi, které tradiční demokracie nemohou pochopit“. Podle Šimáčkové to přitom není až tak zcela mimo – například v Německu a dalších zemích dobře fungující doporučení Benátské komise, aby významní justiční představitelé byli politicky nominováni kvalifikovanou většinou včetně opozice, je v zemích V4 nezřídka zneužito k oslabení soudnictví. Z takové procedury totiž dlouho záměrně nikdo nevzejde a soudy pak zůstávají poloprázdné (viz český Ústavní soud ve druhém funkčním období prezidenta Václava Klause či současná krize ÚS SR), nebo po změně politické situace bývalé vládní strany v opozici blokují volbu nových představitelů justice a ve funkci tak setrvávají ti, které tyto strany prosadily dříve. To, že Benátská komise na rozdíl od počátku svého působení už vůči zemím Visegrádu nesměřuje doporučení, ale spíše ostrou kritiku, přitom vládnoucím politickým silám v těchto zemích nijak zásadně neškodí, naopak na vnitropolitické scéně je to posiluje, a aktivity komise se tak stávají do značné míry kontraproduktivními.
Varovné signály se objevují i u nás
Šimáčková ve svém vystoupení také nejzřetelněji a nejpodrobněji pojmenovala ta negativa společenského vývoje, která se uplatnila při postupném oslabování justice v Maďarsku a Polsku. Připustila, že před nástupem radikálních změn v obou zemích trpěla tamní justice řadou vážných nedostatků, které i přes svou kritiku následných změn musela sama Benátská komise uznat.
Projevila současně velkou obavu z toho, že stejné varovné signály se objevují delší dobu také u nás. K nejvážnějším patří pomalost justice a nesrozumitelnost jejích procedur nejen pro širokou veřejnost, ale především pro samotné účastníky soudního řízení, neefektivní vyšetřování a trestání vážných hospodářských deliktů v 90. letech, jistá nadřazenost a uzavřenost zejména vyšších justičních postů pro mladou generaci právníků. Zásadní chybou je také to, že justice nedokáže dobře prodat své vlastní úspěchy a racionálně čelit neoprávněné kritice. „Veřejnost nerozumí tomu, co se v soudních budovách děje. Nestačí, že soudy jsou nezávislé, lidé tomu musí také věřit. Justice musí být především transparentní. Pokud se na ni někdo obrátí s důvěrou, že mu poskytne spravedlnost, musí především ten jeho problém skutečně řešit a vyřešit, ne jej zavalit formalistickými požadavky a vytvářením spíše problémů a důvodů, proč to nejde. To pak může v konečném důsledků vést k tomu, že lidé budou podporovat politické strany, které jim vysvětlí, že nezávislá justice vlastně není v zájmu občanů.“
Finále celé konference pak oživil kulatý stůl, v němž politicko-mediální pohled na nezávislost justice prezentovali poslanec Marek Benda (ODS), Eliška Wagnerová (jako bývalá senátorka za SZ) a šéfredaktor Respektu Erik Tabery. Už samotný výběr účastníků garantoval velmi bohatou a místy jiskřící debatu. Marek Benda mimo jiné upozornil na fakt, že Česká republika, která je na tom ve vztahu k diskutovanému tématu soudcovské nezávislosti výrazně lépe než zbylí tři členové Visegrádské skupiny, je jedinou zemí, kde dosud nebyla zřízena soudcovská samospráva, ke které má on sám dlouhodobě některé zásadní výhrady. Právě to mohlo podle něj být i důvodem onoho negativního vývoje – dřívější politické síly v Maďarsku a Polsku se stavem justice příliš nezabývaly a nechávali ji jejím vlastním samosprávním kontrolním mechanismům, až pohár přetekl.
Vágní konstatování poslanců
Naproti tomu u nás je s fungováním soudů konfrontován každý ministr spravedlnosti. Podle něj i nedávná aféra se snahou Hradu ovlivňovat činnost některých soudů v konkrétních causách byla poněkud přehnaně interpretována – jasně se prý ukázalo, že veřejnost je na soudcovskou nezávislost velmi citlivá a k žádnému ovlivňování vlastně ani dojít nemohlo. Naopak Eliška Wagnerová kritizovala fakt, že sněmovní podvýbor pro justici uzavřel celou věc velmi rychle s vágním konstatováním, že se „vlastně nic nestalo“. Erik Tabery potvrdil, že jako novinář, který se často dostává do kontaktu i konfrontace s justicí, v ni má stále dostatečnou důvěru. Vzápětí ovšem optimistický pohled na poměrně dobrý vztah mezi tuzemskou mocí politickou a soudní poněkud zchladil názorem, že v Česku zatím vlastně ještě k žádnému velkému střetu justice s politikou nedošlo: „Dokonce bych řekl, že politici vědí, že se do takového střetu úplně nemusí pouštět a že mohou docílit téměř všeho, aniž by ke střetu došlo. Jedním z největších příkladů, při kterém se mi rozbušilo srdce, byl vznik vlády v čele s panem Rusnokem, což já osobně považuji za jeden z největších atentátů na ústavu vůbec. A nestalo se vůbec nic – žádná konsekvence, žádná větší debata, žádný problém.“
Všichni tři účastníci kulatého stolu se naopak shodli na riziku plynoucímu z aktuální oligarchizace české politiky, která už nyní nese negativní výsledky. Nejen kvůli chybějící dlouhodobé politické vizi vývoje a programu postavenému na ryze ekonomických výhodách pro voliče, který už začíná narážet na svůj strop, ale i v osobní rovině – jak v nejasnostech kolem některých zákonů a dalších rozhodnutí ve prospěch podnikání premiéra Babiše, tak jeho střet zájmů a možnost ovlivňování v jeho vlastní trestní cause. „On to sice ani udělat nemusí, ale je prostě v pozici, kdy to potenciálně udělat může. Vzniká tedy zdání, že něco nemusí být v pořádku. A to zdání – jak už bylo řečeno dříve – je stejně důležité jako fakticita. Protože to vytváří poměr občana ke státu a justici, státnímu zastupitelství, policii a tak dále,“ konstatovala Wagnerová. Shoda panovala rovněž na tom, že velkou úlohu mají média, která musí lidem neustále vysvětlovat, jak justice doopravdy funguje a co její nezávislost znamená pro celou společnost. Podle Erika Taberyho je paradoxním rizikem české cesty právě fakt, že dosud nemáme žádný viditelný střet. „Kdyby tady někdo řekl, že nám zítra vezme hlasovací právo nebo zruší svobodu projevu … Ale protože je to taková jakoby kontinuální destrukce hodnot, která, pokud bude pokračovat dlouho, tak se dostaneme možná jenom o pár let později do stejných problémů jako ty jiné země. Mám obavu, že z veřejného prostoru ten hlas, který by tomu chtěl čelit, zaznívá stále méně. Jsme prostě pomalu se vařící žábou, začínáme být stále méně citliví. A i proto vlastně přibývá hlasů, že to není takové drama a že bychom se vůbec neměli vzrušovat.“
Mrazivé a smutné závěry
Stejně jako jednotlivé diskusní příspěvky vyzněla rovněž závěrečná debata celé konference spíše negativně a bez jasného závěru, jak situaci v Maďarsku, Polsku a na Slovensku zlepšit a jak účinně zabránit zhoršení v České republice. Ten ani ostatně nikdo čekat nemohl. Také moderátoři jednotlivých bloků nejednou použili slova „smutné“, „strašné“ či „mrazivé“. A v závěru navíc předseda spolupořádajícího Ústavního soudu Pavel Rychetský upozornil, že justice musí počítat i s jinými ohroženími než jen s vnějším politickým tlakem. „Jsem stále přesvědčen, že pokud něco ohrozí soudní moc v této zemi, tak bude ohrožena zevnitř. Říkám to nerad, ale nemohu toto ohrožení vyloučit, ohrožení nějakými ambiciózními představiteli justice, kteří ne že by podlehli vlivu politiky, ale naopak budou tu politickou oporu hledat.“ Otázkou tedy zůstává, zda je nezávislost soudní moci v zemích Visegrádu skutečně na křižovatce, kde ještě stále může zvolit jinou cestu, nebo už rozhodující bod minula a návrat na správnou trasu bude mnohem obtížnější.
Ivan Holas
