Záměr členů rekodifikační komise Civilního řádu soudního zavést dovolání k Nejvyššímu soudu jako řádný opravný prostředek není podle ministra spravedlnosti Jana Kněžínka tak zásadní věcí, aby ji v rámci kompromisu při jednání o finální podobě procesního kodexu neobětoval. K tvorbě nového trestního řádu chce zase nově přizvat odborníky z Nejvyššího soudu. V rozhovoru pro Českou justici také prozradil, že by chtěl zavést hodnocení soudců a státních zástupců.
Měl jste již schůzku s premiérem Andrejem Babišem kvůli justici? On sám říkal, že s vámi bude chtít ohledně priorit mluvit.
S panem premiérem jsme se potkali několikrát. Je pravda, že jsme řešili některé dílčí věci, které s justicí souvisí, ale nějaká velká schůzka, pokud ji pan premiér avizoval, tak nás teprve čeká.
Jste už čtvrtý ministr spravedlnosti za ANO. Nabízí se otázka, zda premiér nebude chtít v oblasti justice více „sešlápnout plyn“.
Priority jsou celkem jasné. Myslím tedy, že ne.
Jednou z avizovaných priorit je určitě novelizace zákona o soudech a soudcích. Můžete vyjmenovat, co by se na této normě mělo změnit?
V říjnu se bude konat první kulatý stůl, kde by se témata měla jednotlivě diskutovat. Když to shrnu, hlavním tématem je otázka výběru soudců. Zde očekávám poměrně bouřlivou debatu, zda jít čekatelským modelem, nebo naopak systém otevřít pro lidi zvenčí. Popřípadě na jaké stupně ho otevřít. Například v případě Nejvyššího správního soudu a Nejvyššího soudu obsazování odborníky zvenčí skvěle funguje.
Byl byste tedy pro větší otevření soudů pro zástupce jiných právnických profesí?
Muselo by být jasně vymezeno, jaké podmínky je potřeba splnit. Je nezbytné překonat problém instrukce, která sice byla poměrně podrobná, ale právní rámec v ní nebyl veškerý žádný. Jde o to, aby byla dána jasná pravidla zákona.
Chtěl byste v rámci novelizace zakotvit i kariérní řád soudců? Podle některých zástupců justice není možné tak rychle vyjednat jeho podmínky, pokud chcete novelu předložit na jaře příštího roku.
Kariérní řád je potřeba. Zde bych se chtěl inspirovat Slovenskem a zavést hodnocení soudců a státních zástupců. V roce 2002 se to úplně nepovedlo, protože Ústavní soud z nového zákona o soudech a soudcích poměrně hodně těchto úprav vypustil. Ovšem kdyby se nastavil podobný model, jako je na Slovensku, tak by obstát mohl. V zásadě by soudci prováděli pravidelné hodnocení soudců. Od něj by se pak odvíjely další věci jako třeba splnění podmínek pro postup na vyšší instanci, nebo případně i nějaký finanční postihy, protože všichni soudci mají stejný plat, ale určitě všichni nesoudí stejně kvalitně. Pak bychom chtěli sáhnout do problematiky kárného řízení. Současný model je v zásadě jediný z řízení sankční povahy, který je jednostupňový. Chtěli bychom vést debatu o tom, zda zavést model dvoustupňový.
Kdo by pak vedl řízení na prvním stupni?
Má představa je, že zvláštní senát na Nejvyšším správním soudu by zůstal pro druhý stupeň a bylo by nutné uvažovat o tom, že vznikne první stupeň. Tady se nabízejí vrchní soudy, aby došlo k oddělení. Zřejmě by nebyl funkční model v prvním stupni Nejvyšší soud, v druhém Nejvyšší správní soud. Měli bychom směřovat směrem dolů, ale třeba na krajské soudy už bych kárná řízení přenášet nechtěl. Nevýhodou vícestupňového řízení vždy je, že trvá déle. Na druhou stranu by mohlo odblokovat jistou opatrnost při ukládání kárných postihů. Mnohdy jsme jako kárný žalobce měli pocit, že došlo k závažnému provinění, které by mělo být přísně potrestáno, a výsledek tomu úplně neodpovídal. Skutečný uložený trest byl z našeho pohledu mírný.
Zpřísnil byste kárné postihy i v zákoně?
Myslím si, že to není nutné. Podle mě to bude působit fakticky. Tresty vymezené v zákoně, včetně možnosti odvolání z funkce, jsou dostačující. Ale nedávají se.
Někteří zástupci justice také navrhují, aby se zavedlo přípravné kárné řízení. Líbí se vám tato myšlenka?
Ano a uvažoval bych i o nějaké variantě odklonu, například o dohodě o vině a trestu. Chápu, že třeba u bagatelních provinění dnes není úplně snaha soudce žalovat. Tím pádem prohřešek zůstává úplně bez postihu. Pokud by se našla tato cesta, tak věc zůstane relativně uvnitř justice a přitom se prohřešek podaří vyřešit. Musíme se také bavit o tom, jestli je opravdu potřeba, aby režimu kárného řízení podléhali exekutoři. Ale to bude asi další krok. Samozřejmě pokud tam budou zastoupeny další profese, je logické, že senát by měl být složený nejen ze soudců.
Ještě se vrátím k tomu hodnocení soudců. Jaká by tam byla kritéria? Ta by se asi musela stanovit zákonem.
Je to kvalita rozhodování, procento, kolik jim nadřízený soud zruší rozhodnutí, podmínka vzdělávání, účasti na vzdělávacích akcích atd. Na Slovensku, kde se chceme inspirovat, mají poměrně podrobnou bodovou škálu. Zajímavé je, že všechna hodnocení jsou veřejně dostupná.
Zveřejňovat taková hodnocení byste chtěl i v případě českých soudců?
Samozřejmě, z důvodu transparentnosti mi to přijde jako logický krok.
A u státních zástupců? Zjednodušeně jako u soudců by se třeba hodnotil počet úspěšných obžalob nebo počet zproštění obžaloby?
Tam je to samozřejmě o trošku těžší, ale asi by i toto mohlo být kritérium.
Takový návrh se asi u státních zástupců nesetká s příliš velkým nadšením.
Tyhle věci, co je má zkušenost, většinou vychází tak půl na půl. Půlka zastánci, půlka odpůrci.
Ale odpůrci jsou hlasitější.
Je to o tom vést o změnách před tím, než s nimi přijdeme, nějakou debatu.
Váš předchůdce ministr Robert Pelikán chtěl nově do zákona vymezit kárné delikty, aby bylo jasné, jaký trest bude udělen za konkrétní provinění. Budete to také prosazovat?
Já na to nemám úplně vyhraněný názor. Ale ta jedna relativně hodně obecná skutková podstata, která tam je, si nemyslím, že by nebyla dostačující.
Zástupci ministerstva spravedlnosti jednání kárného senátu, kde úřad nevystupuje jako kárný žalobce, nenavštěvují. Není to škoda?
Nevidím to jako něco úplně nezbytného. Pokud by byl prostor, proč ne. Na čerpání zkušeností by to asi zajímavé bylo. Na druhou stranu, personální kapacity ministerstva jsou omezené.
Protikorupční skupina Rady Evropy GRECO opakovaně ve svých zprávách apeluje na ČR, aby vytvořila etický kodex soudců a státních zástupců. V jaké fázi jejich tvorba nyní je?
Etické kodexy by výhledově vzniknout měly. Pokud jde o doporučení GRECO, tak my se spíš chceme soustředit na věci, které budou vyžadovat přijetí zákona, toto může být další krok. Doporučení GRECO bychom v případě novely zákona o státním zastupitelství měli promítnout. Souvisí s tím i kárná odpovědnost, odvolatelnost vedoucích státních zástupců a další věci.
V justici se také neustále objevují debaty o tom, že by mohlo být prospěšné překreslit justiční mapu. V souvislosti s přetížením správních úseků krajských soudů se nyní například debatuje o jiném modelu správního soudnictví. Byl byste pro takovou změnu?
Teď to není na pořadu dne, měnit soudní strukturu. Určitě ne směrem ke zvyšování počtu soudů. Nemyslím si, že je to otázka tohoto volebního období. I když v budoucnu by bylo vhodné se zamýšlet nad tím, že by se soudní obvody měly spíše zvětšovat. Pokud jde o správní soudnictví, tak jsem o tom při návštěvě Nejvyššího správního soudu diskutoval, ale obávám se, že takový krok Ústava neumožňuje. Oddělit linii krajských soudů pro jednu agendu a pro ostatní agendy. Nedovedu si představit, že když se v Ústavě říká, že máme krajské soudy, že bychom zaváděli vícekolejný režim krajských soudů, kde by fungovali někde podle územního uspořádání z roku 1960 a někde podle jiného.
Jak se tedy stavíte k další variantě, která by mohla odbřemenit přetížené správní soudnictví, a to k rozšíření nepřijatelnosti kasačních stížností?
Přiznám se, že mě to zpočátku vyděsilo. Byl jsem poměrně velký odpůrce této myšlenky. Do jisté míry jde o ocenění činnosti Nejvyššího správního soudu. Jeho rozhodnutí mnohdy přispívají k odstranění, řekněme, problematických rozhodnutí, která vzejdou z krajů. Na druhou stranu chápu, že s tím nápadem je třeba něco dělat. I jednotliví ministři na vládě, poměrně, paradoxně, proti té úpravě vystupovali, protože do rozhodování NSS vkládají velké naděje. Na druhou stranu, když by s tím institutem NSS nakládal rozumně, tak si myslím, že návrh životaschopný je. Trošku se jen bojím, aby nevyvolal kolotoč soudních sporů. Abychom se nedočkali něčeho, co jsme zažili u dovolání. Protože je pravda, že meze tam jsou poměrně vágní, a ani jednomyslnost rozhodování asi úplně nenahradí. A obávám se, aby to nezvýšilo nápad na Ústavní soud.
Navrhnete tedy nějakou kompromisní podobu?
Chtěli bychom se sněmovním Ústavně právním výborem uspořádat nějaký seminář a toto téma prodiskutovat. S tím, že nosič už v zásadě máme. Tím je návrh poslance Marka Bendy, který vznikal trochu v režii NSS. A pak se případně bavit o nějakém pozměňovacím návrhu.
Některé kompromisní návrhy nicméně zazněly, tedy že by se nepřijatelnost rozšířila pro další oblasti, nikoliv obecně, jak zní stávající návrh.
Mně to přišlo spíše jako takový náhodný výběr, co zrovna koho napadlo. Je spousta dalších věcí, které mohou mít poměrně velký význam. Ne třeba ekonomický. Třeba u správního trestání: Proč se bavit jen o výši pokuty? Mohou tam být zákazy činnosti, mohou tam být nově zveřejnění o přestupku. Nehledě na to, že ne vše je o penězích. Takže rozhodování o právech a povinnostech třeba v azylových věcech, ve věcech sociálního zabezpečení může mít také poměrně velké dopady. Určitě bych nešel cestou, že by se vypichovaly nějaké agendy. Tady kasační stížnost je přijatelná, v ostatních případech ne.
Možná ještě k soudnímu řádu správnímu: Chtěl bych otevřít debatu o tom, jestli po těch x letech, co platí, neotevřít koncepčnější debatu nad správním řízením. Trápí mě, že přenášíme na účastníky odpovědnost za to, aby se trefili do správního žalobního typu. Když my mnohdy u konkrétní právní úpravy vlastně ani sami nevíme. Jestli bychom něco žalovali jako materiální rozhodnutí, jako zásah, nebo jako formální nečinnost, protože nebyl vydaný nějaký formalizovaný akt. Je otázka, zda nepřiblížit jednotlivé žalobní typy a v zásadě neodstranit to, co dnes v praxi mnohdy nejednoznačné právní úpravy ve speciálních zákonech vyžadují, a to je to, že žalobce musí podat více žalob, aby se trefil do správného žalobního typu.
Co se týče státního zastupitelství, chcete současný zákon pouze novelizovat. Změny by měly spočívat zejména v omezení mandátů státních zástupců a jejich transparentní výběr. Jak dlouho by měli být vedoucí státní zástupci ve funkci?
Už dříve jsem říkal, že by to mělo být deset let. Ale není to dogma. Nejvyšší státní zastupitelství by v zásadě zůstalo v režimu, v jakém je, ale i zde alternativně uvažujeme o funkčním období a odvolatelnosti jen v rámci kárného řízení. Přechodné období by se mělo rozdělit, aby se všichni vedoucí státní zástupci neměnili najednou. Myslím si, že ta doba by měla být alespoň pětiletá, kdy budou stávající vedoucí státní zástupci setrvávat ve své funkci. Už jen pro to, aby nikdo nemohl být nařčen z toho, že chystá pro to dané volební období nějaké čistky ve státním zastupitelství, protože nic takového se určitě nechystá.
Kdy budete mít návrh změny zákona hotový?
Jsme na začátku. Máme ho v plánu legislativních prací, ve výhledu, mám pocit, na první čtvrtletí příštího roku. V zásadě podobně jako zákon o soudech a soudcích. Ono to spolu do jisté míry souvisí.
Nepočítáte tedy se zrušením vrchních státních zastupitelství a se zřízením speciálního státního zastupitelství?
Ne. Souvisí to s tím, že se nepůjde cestou nového zákona. Takže mnoho věcí, se kterými se tehdy počítalo, tzn. zřízení speciálu, následně zrušení vrchních státních zastupitelství, souviselo s novým uspořádáním a vůbec s touhou po novém zákoně. Já osobně mám pocit, že z touhy v mezidobí státní zástupci do jisté míry vystřízlivěli. Poznali, že by jim ten zákon nic moc nového nepřinesl.
Vláda má ve svém programovém prohlášení závazek zvýšení odpovědnosti státních zástupců. Jak by to mělo vypadat konkrétně?
Ono to tam konkretizované není. Určitě bych nechtěl, aby to vedlo k tomu, že budou státní zástupci třeba častěji kárně postihování za to, že v některých věcech neuspějí. Tím prvkem posilujícím větší odpovědnost může být funkční období vedoucích státních zástupců. Určitě nejde o to státní zástupce automaticky častěji trestat. To by bylo proti principu fungování státního zastupitelství.
Jak by měl probíhat výběr vedoucích státních zástupců?
Tuto věc nemám ještě nějak podrobně rozmyšlenou. Asi by se inspirace hledala v předchozích návrzích, které tu byly. Ale samozřejmě by se muselo najít nějaké vyvážené složení výběrových komisí. Aby nepřevažovala exekutiva, mělo by tam být zastoupeno státní zastupitelství, možná také někdo zvenčí, třeba z advokacie.
Jak vnímáte věcný záměr Civilního řádu soudního, jehož autorem je komise pod vedením Petra Lavického? Sklidil kritiku třeba od Nejvyššího soudu či Soudcovské unie. Je ten návrh, který vznikl za Roberta Pelikána, životaschopný?
Mám pocit, že odpor zazníval hlavně z řad soudců, například advokáti neprotestovali. Mě mrzí, že odpůrci nenabízeli alternativu. Ono to tak většinou bývá, že s novým návrhem přijdou negativní emoce. Je to do jisté míry logická věc. Ne každý se chce učit něco nového. A pak se ty hrany postupem času obrousí. Ale jinak ta idea mi v zásadě úplně špatná nepřijde. Byla by škoda zahodit práci, která se odvedla.
Chcete do komise pro tvorbu nového civilního procesu vrátit místopředsedu Nejvyššího soudu Romana Fialu?
Ano, bavil jsem se s ním a počítám s jeho zapojením do nějaké širší diskusní skupiny.
Nejvyšší soud se poměrně důrazně postavil proti změně institutu dovolání jako řádného opravného prostředku. Za tím si stojíte?
Tohle je zrovna jedna z věcí, kterou bych klidně obětoval. Samozřejmě chápu výhrady. Ono to má pro i proti. Krásně se to ukázalo u kauzy, ke které se jinak nechci moc vracet, a to je H-System. První stupeň rozhodl, druhý stupeň to potvrdil. Tím, že to nabylo v právní moci, tak se vytvořilo legitimní očekávání na straně účastníků sporu a teď najednou přišla rána z Nejvyššího soudu, kterou účastníci nečekali, a kauza se v podstatě vrátila na začátek. Jedna věc je právní jistota účastníků. Když budou vědět, že je čeká ještě třetí instance, tak to rozhodnutí třetí instance pro ně nebude takovým šokem. Kritici zase upozorňují na prodloužení řízení. Ale ve výsledku na téhle kauze vidíme, že se neprodloužilo. Prodloužilo se jen zdánlivě, protože NS by rozhodoval asi stejně dlouho. Co chápu jako obavu NS je, že by musel v řadě věcí nařizovat jednání. Znamenalo by to zřejmě poměrně velkou kapacitní zátěž. I z hlediska zázemí.
Došlo by asi i k nárůstu počtu dovolání.
Věcný záměr počítá s tím, že o přípustnosti dovolání by se rozhodovalo na kraji, respektive na druhém stupni. Ale když jsem byl na jednání na NS, tak tam zaznívala kritika, že to povede k tomu, že na krajských soudech budou mít snahu to na NS neposílat, aby se náhodou neukázalo, že rozhodli špatně. Ale třeba by to naopak dělali obráceně. Že by si říkali, ať to není na nás, ať to rozhodne ještě někdo nad námi. Jsme na začátku. A když se vrátím k dovolání, jsou tu pro a proti. Dovedu si představit, že zůstane zachován stávající stav.
Při té přípravě se zdá, že se děje něco podobného jako s občanským zákoníkem. Prosazuje se jedna škola proti druhé. Vy to budete muset nějak rozhodnout.
No vidíte, občanský zákoník taky nakonec máme. Nastane chvíle, kdy ministr bude muset bouchnout do stolu. Ale podle mě ta doba ještě nenastala. Opravdu jsme na začátku. Bavíme se o tezích. Opravdu nejde ani o věcný záměr, ale nějaká východiska pro tvorbu věcného záměru. Je prostor si ty věci vyříkat.
Jak vypadají práce na novém trestním řádu? Zvenčí to vypadá, že se nic moc podstatného neděje.
Podle mě je to jen zdání. Protože se naopak již píší paragrafy u nekontroverzních částí. Je ještě pár kontroverzních věcí, které by se měly prodiskutovat. Zase jde o mimořádné opravné prostředky. Já chci, aby se do přípravy zapojili soudci Nejvyššího soudu, myslím si, že cestu odblokují. Zhruba do roka bychom mohli mít první verzi paragrafového znění.
Předsedkyní rekodifikační komise zůstane profesorka Dagmar Císařová?
Nad složením se ještě zamyslíme. Já si paní profesorky mimořádně vážím, koneckonců mě v minulosti i několikrát zkoušela jako studenta právnické fakulty. Několikrát proto, že jsem dělal ještě postgraduální studium. Určitě s ní chci dále spolupracovat. O tom, jak komise bude vypadat, se ještě budeme bavit. Určitě nechci z přípravy zákona odstranit nikoho z těch, kteří se na něm dosud podíleli.
Předsedu Nejvyššího soudu Pavla Šámala tedy do tvorby zapojíte?
Určitě, jako jednu z hlavních autorit trestního práva. Napadá mě třeba i doktor Jiří Říha. Aby byly generace zastoupeny nějak rovnoměrně. Určitě máme spoustu odborníků. Máme i požadavek na zapojení zástupců ČAK. Není důvod jim nevyhovět
S profesorem Jiřím Jelínkem s pražské právnické fakulty počítáte?
Až text bude hotový, chceme ho podrobit nějaké širší debatě. Ale pokud se má něco vytvořit, tak těleso musí zůstat jakžtakž kompaktní. Paragrafy reálně píší zaměstnanci ministerstva, kteří se trestněprávní legislativě dlouhodobě věnují. Není to tak, že bychom tam měli subdodávky, a pak je sesypávali dohromady. Tady jde opravdu spíš o nastavení ideového směřování a debatu nad právně-teoreticky spornými body.
Už dříve jste uvedl, že byste chtěl znovu zavést stáže soudců na ministerstvu.
V minulosti ale podobnou úpravu zrušil Ústavní soud kvůli tomu, že tu podle jeho názoru docházelo ke kolizi mezi mocí výkonnou a soudní.
Já si to tedy nemyslím. Když se díváme na zkušenosti třeba z Německa, tam ta spolupráce mezi soudy, soudci a exekutivou, probíhá na užší úrovni. Byť ona u nás reálně probíhá taky. Akorát se řeší přes pracovní skupiny. Proč při zachování plné nezávislosti soudce nezkusit najít řešení, které by umožnilo jeho zapojení do činnosti ministerstva? A teď nemyslím nějakého správního rozhodování, ale typicky do legislativy. A když by dospěl k závěru, že jsou mu dávány úkoly, které jsou v rozporu s pojetím vnímání soudcovské nezávislosti, tak by odešel a šel by zpátky soudit bez jakéhokoliv postihu. Bude to o nalezení racionálního, vyváženého řešení.
Chystáte rozsáhlou reorganizaci ministerstva spravedlnosti. Měl by skončit náměstek trestní sekce Vladimír Zimmel a náměstek pro úsek mezinárodní a ústavněprávní Petr Jäger. Je to tak?
Já bych to úplně nepersonifikoval. Abych to zasadil do kontextu. Bylo přijato rozhodnutí na úrovni vlády, že má dojít k redukci pracovních míst a služebních míst na jednotlivých úřadech. Přičemž v první řadě mělo jít o místa, která jsou tabulkově zřízena a nejsou obsazena. Současně se vzalo nějaké rozhodné datum, ze kterého se celkově vzala obsazenost a neobsazenost z jednotlivých ministerstev. Bohužel ministerstvo spravedlnosti zrovna v tu dobu vykazovalo poměrně velkou nezaměstnanost. Ono je to dané tím, že sem v minulosti napadaly nové agendy. Ať už to je střet zájmů, pomoc obětem trestným činů, oblast znalců, náramky pro vězně. Ta místa se nedařilo obsazovat. A teď, upřímně řečeno, nejsme zrovna ve fázi ekonomického cyklu, kdy by se to mělo výhledově zlepšit. Na základě toho padlo číslo, o kolik se má který rezort uskromnit, kolik míst má škrtnout. S tím se logicky nabízela otázka zamyslet se nad organizační strukturou ministerstva. Stejně bych se nad ní zamýšlel, i kdyby k těm škrtům nedošlo.
Co byste tedy rád změnil?
Podle mě není úplně správně, že máme sekce, které mají 170 lidí a sekce, které mají 50 nebo 60 lidí. Výsledkem mých úvah je, že by se počet sekcí měl o jednu snížit. Tzn., že z pěti stávajících sekcí, včetně sekce státního tajemníka, která je z tohoto pohledu nedotknutelná, by sekce byly pouze 4. Přidanou hodnotou bude i to, že 4 sekce budou spolu lépe komunikovat, než když jich je 5. Chtěl bych mít odbor, který se bude věnovat jen správnímu řízení. Pak odbor, který se bude věnovat jen kárným věcem, odbor, který se bude věnovat jen kontrole, respektive aplikaci kontrolního řádu. Zvýší se zastupitelnost a sdílení zkušeností mezi lidmi, kteří budou kolegové v jednom útvaru. Přijde mi to jako poměrně racionální krok. Z hlediska náměstků, když se ptáte na ně, tak tam podle mě přeskupení útvarů znamená, že se bude muset udělat výběrové řízení na všechny nové sekce. Tzn. tři výběrová řízení na tři náměstky. Není v tom opravdu nic osobního proti současným náměstkům, jejich práce si vážím a věřím, že se do výběrového řízení přihlásí.
A zcela tedy zanikne sekce náměstka Zimmela pro trestní politiku.
Plánovanou změnou organizačního uspořádání dojde k logickému sloučení věcně příbuzných agend a tím i k zjednodušení administrativní náročnosti. I sekce pana náměstka Jägera se nějakým způsobem rozpustí a dojde k rozdělení sekce legislativní a sekce justiční. Takže formálně se to asi dotkne všech sekcí. To bude znamenat uskutečnění výběrových řízení na všechny sekce. Na druhou stranu jsem přesvědčený, že se vybere někdo zevnitř ministerstva.
Další velkou revolucí v legislativě ministerstva spravedlnosti by se měl stát nový zákon o hromadných žalobách. Na jeho adresu se už v připomínkovém řízení k věcnému záměru snesla kritika, že jde o politický návrh. Budete ho prosazovat i nadále?
Máme tu věcný záměr schválený vládou a půjdeme tou cestou tak, jak je nastavená ve věcném závěru. Zatím nemám ambici zamýšlet se nad nějakou revizí.
Eva Paseková, Petr Dimun
