Zavedení dvouinstančního a přípravného řízení, přípustnost důkazů z trestního řízení, prodloužení subjektivní lhůty kárných žalobců či jejich větší koordinace a odpovědnost při podávání kárných žalob. To byla hlavní témata diskusí představitelů justice na semináři o kárném řízení, který se konal minulý týden ve čtvrtek na Nejvyšším správním soudu (NSS) v Brně, pod záštitou jeho předsedy Josefa Baxy.
Předseda Baxa v úvodu shrnul základní fakta a také zmínil některé otázky, na které by měl seminář pomoci hledat odpověď. Současný model kárného řízení má deset let, před kárnými senáty NSS stanulo za tu dobu přes 230 soudců, více jak 90 státních zástupců a dvě stovky exekutorů.
Rozšířený senát NSS aktuálně řeší dva problémy, s nimiž se na něj kárné senáty obrátily: otázku institutu výtek a zda vůbec rozšířený senát má pravomoc sjednocovat rozhodnutí kárných senátů.
Prezidentka Soudcovské unie a předsedkyně jednoho z prvních kárných senátů NSS Daniela Zemanová shrnula své zkušenosti z této doby, kdy si justice musela zvyknout na nový model jednoinstančního řízení se smíšenými senáty, v nichž zasedli zástupci právnických profesí.
Zemanová vyjmenovala hned několik praktických problémů, které musely senáty na počátku řešit. Byly to především otázky ryze praktické, jako je koordinace při svolávání senátu, v němž zasedalo šest osob z celé republiky, a s tím související obtíže při přípravě jednání a průběžných konzultacích, dále velké kompetence předsedů senátů a úvaha o tom, že by soudcem zpravodajem nebyl jen předseda senátu.
Od této praxe bylo záhy upuštěno z praktických důvodů, kdy vyvstaly komplikace při seznamování např. s rozsáhlými průtahovými spisy, udílení pokynů kanceláři na NSS a odlišný pracovní rytmus laických členů senátu od soudců nejvyšších soudů.
Dále to byly právní otázky, vyplývající z jednostupňového řízení. Hned při čtvrté věci, řešené jejím kárným senátem, se proto obrátili na Ústavní soud (ÚS) s tím, že v tom senát shledává rozpor s Ústavou. V justici totiž vyvolávala nemožnost podat odvolání proti rozhodnutí kárného senátu velké výhrady. „Chtěli jsme, aby činnost nových kárných senátů měla od počátku legitimitu, nechtěli jsme, aby tato otázka byla řešena až po letech“, vysvětlila Zemanová.
ÚS nálezem z 29.9. 2010 konstatoval, že kárné řízení není řízení o trestním obvinění a jednostupňové řízení tak není v rozporu s Ústavou. Další právní otázkou bylo sjednocování judikatury kárných senátů. Zde ÚS vymezil, že nebude hrát roli sjednocovatele judikatury kárných senátů a také většina soudců NSS se tehdy shodla, že to není věc, kterou by se měl zabývat rozšířený senát NSS.
Třikrát a dost
Bylo také potřeba nalézt model využívání principu „třikrát a dost“, kdy zákon nově stanovil, že když během 5 let byl kárně obviněný shledán třikrát kárně vinným, mohl být zbaven funkce.
Kárný senát rozhodl, že tento princip není automatický: zákon má dovětek, v němž stanoví, že se tak stane jen pokud další setrvání zpochybňuje důvěryhodnost justice, což umožňuje úvahu kárného senátu, který tak může zvážit povahu a závažnost provinění kárně žalovaného, jeho celou profesní kariéru či osobní postoj soudce k vytýkaným nedostatkům.
Zemanová zmínila i kritiku rozhodování kárných senátů, kdy především soudní funkcionáři kritizovali jiný přístup kárných senátů vůči kárným žalobcům. Ti se domnívali, že kárné senáty vytvářely až nadmíru tlak na kárné žalobce, aby precizovali svá podání.
Předsedové soudů veřejně polemizovali s požadavky na odstraňování nedostatků podání s tím, že podle nich kárné senáty nerozumí práci a roli předsedů soudů. Zemanovou v této souvislosti mrzelo, že tyto výhrady nebyly nikdy formulovány věcně a komplexně. Pro kvalitu kárného řízení je přitom klíčové unesení role kárných žalobců, a taktéž schopnost žalovat ve správnou chvíli a ty správné poklesky, neobracet se na kárné senáty v nejistotě.
Podle Zemanové jsou přetrvávající negativní stránky řízení především obtížná komunikace členů kárných senátů, která se ve velké míře odehrává nepřímo a dále velká zátěž předsedy senátu. Ze své vlastní zkušenosti je také spíše pro dvoustupňové řízení, neboť v jednom stupni mohou být rozhodnutí překvapivá a zmínila i problém sjednocování judikatury.
Po Zemanové dostal slovo zástupce kárných žalobců, vedoucí okresní státní zástupce z Břeclavi Tomáš Foldyna.
Ten plédoval pro zrychlení kárného řízení a s tím související legislativní úpravu, neboť kárné senáty samy už podle jeho zkušenosti řízení zrychlit nemohou. Je proto zastáncem zavedení institutu přípravného řízení kárného. V přípravném řízení by se dal prostor k formálnímu vyjádření dotčeného, který by měl možnost předložit důkazy ve svůj prospěch. To vyvolalo šum především mezi přítomnými státními zástupci, kteří polohlasně namítali, že by to spíše celý proces prodloužilo a již dnes před podáním kárné žaloby dostávají kárně žalovaní výtky.
Dalším argumentem Foldyny pro zavedení přípravného řízení je to, že podle něj nemá kárně žalovaný přístup k potřebné dokumentaci, tedy do spisů, do dohledových prověrek, do osobních spisů ostatních kolegů. Může pouze navrhnout, aby si tyto důkazy opatřil kárný senát, což řízení opět prodlužuje, neboť kárně žalovaný se s tím pak seznamuje až při studiu spisu před NSS.
Dva nebo jeden stupeň?
Foldyna se ve svém vystoupení postavil za jednoinstanční řízení, které podle jeho názoru vede k vysoké kvalitě a argumentační úrovni rozhodnutí, odvolání by tak nemělo šanci na úspěch a vedlo by to jen k prodlužování kárného řízení, které všechny aktéry zatěžuje.
K úvaze dal Foldyna možnost, aby kárné senáty v jasných, jednoduchých věcech, rozhodovaly neveřejně, vydávat obdobu trestních příkazů a spíše, než vracení žalob k dopracování, by měly kárné senáty podle něj rozhodovat o jejich zamítnutí. Dále se přimlouval za rozšíření sankcí, např. odvolání z funkce vedoucího státního zástupce v případě podávání šikanózních kárných žalob.
Na Foldynovo vystoupení reagoval vedoucí Vrchního státního zastupitelství v Olomouci Ivo Ištvan. Opravný prostředek by podle jeho názoru naopak existovat měl, neboť rozhodnutí kárných senátů má závažné dopady do životních osudů kárně žalovaných a některé věci jsou tak složité, že názor odvolací instance by mohl být zajímavý.
V souvislosti s neveřejným rozhodováním kárných senátů namítl Ištvan riziko kabinetní justice. Zmínil k úvaze zavedení dohody o vině a trestu v případě formalizovaného přípravného řízení či podmíněné zastavení kárného řízení, například v případech, kdy se kárně žalovaný dopouští obtěžování na pracovišti.
Na Foldynu reagoval i předseda Nejvyššího soudu (NS) Pavel Šámal. Podle něj je nesmysl, že by přípravné řízení kárné vedlo ke zkrácení řízení. Jako kárný žalobce je navíc vázán subjektivní lhůtou 6 měsíců, kdy není možné během této lhůty vyslechnout svědky, to by vyžadovalo konkrétní speciální procesní úpravu. Pro kárné senáty by pak takové řízení nebylo závazné a kárné řízení před kárným senátem by proběhlo stejně, čímž by se celý proces jen prodloužil.
Foldyna na to namítl, že jako kárný žalobce již provedl neformální přípravné řízení, kdy si podle zákona o státním zastupitelství vyžádal podání vysvětlení. To však obratem vzbudilo ostrý nesouhlas bývalé předsedkyně NS, ústavní soudkyně a dnes senátorky Elišky Wagnerové. „Praxe pana okresního státního zástupce zvát si lidi k podání vysvětlení při přípravě podání kárného návrhu je naprosté vybočení z pravomocí, je to šikana“, nesouhlasila s postupem Foldyny Wagnerová.
Pro zavedení dvouinstančního kárného řízení se v diskusi o Foldynově příspěvku vyslovil místopředseda NS Roman Fiala, podle něhož je odvolací stupeň v kárném řízení budoucnost, které se justice nevyhne. „V pracovních sporech má každý dělník právo na všechny odvolací instance, soudce na žádnou“, konstatoval Fiala.
Reagoval i předseda jednoho ze „soudcovských“ kárných senátů Jakub Camrda. Ten zmínil, že v jednom z případů provedl kárný žalobce obdobu podání vysvětlení podle trestního řádu pro potřeby kárného řízení, kdy si vyžádal vyjádření kárného žalobce před podáním kárné žaloby, přičemž ÚS takovou praxi následně odmítl.
Camrda se pak vrátil k vystoupení Daniely Zemanové a jejímu apelu na preciznost návrhů kárných žalobců. „V naší praxi zamítáme jako nedůvodné návrhy, kdy není zdůvodněno přesně, například v průtahových věcech, kde se měl soudce dopustit kárného provinění. Procesní postup je věcí soudcovského uvážení a souvisí se soudcovskou nezávislostí“, shrnul praxi „jeho“ kárného senátu Camrda. Vyzval kárné žalobce, aby zvažovali podávání kárných žalob v těchto věcech a když, tak aby byly „odpracované“, odůvodněné a s přesným popisem, jak přesně měl soudce postupovat.
Čtěte také blog Petra Dimuna o „vejminkářských“ žalobách: Kam s ní?
Camrda připojil i úvahu nad rostoucím počtem „vejminkářských“ žalob, směřujících na soudce starší generace. „Je nutné kárně žalovat soudce mezi 55-70 lety? Na soudu pracuje přes dvacet let, je vyhořelý, přidávají se k tomu zdravotní a rodinné problémy. Ve Francii dostává soudce na sklonku své kariéry státní vyznamenání, u nás kárný flastr“, posteskl si Camrda, který bude letos v říjnu po pěti letech předávat předsednictví kárného senátu.
Další praktický problém z praxe je podle Camrdy s účastí kárně žalovaných na jednání, kdy účastníci na ní trvají, ale ze zdravotních důvodů se pak řízení neúčastní. Současná legislativní úprava nedává návod, jak toto řešit a komplikovaný je podle Camrdy i odkaz na analogii s trestním řádem, protože ÚS rozhodl, že kárné řízení trestním řízením není. Co je podle něj neupraveno zcela, je způsobilostní řízení, kde chybí procesní úprava a není přesně stanoveno, jak postupovat.
S názorem Camrdy ohledně „vejminkářských“ kárných žalob polemizovala předsedkyně Okresního soudu v Táboře Martina Flanderová. „Pokud bychom příliš zvažovali dopady na kárně žalované a budeme na ně mírní, pak jsou tam jeho kolegové, kteří na jeho špatnou práci doplácí a je také plno pracovitých a schopných asistentů, kteří svoji činnost vykonávají za mrzký peníz. Musí se zvažovat i tento rozměr kárného řízení“, argumentovala z praxe Flanderová.
Mírnost je podle Camrdy mýtus
Camrda se proti tomu ohradil, cílem kárných soudců není podle něj být shovívaví. Ale například v průtahové agendě musí unést kárný žalobce důkazní situaci, že je žaloba oprávněná. Kární soudci situaci na soudu neznají, rozhodují během jednoho dne. Pro rozhodnutí si vyžadují hodnocení soudce, svědecké výpovědi kolegů, vyjádření Soudcovské rady, statistiky, porovnání kárně žalovaného s výkonností kolegů, a přesto podle Camrdy není konečný obrázek černobílý. Mírnost kárných senátů je tak podle něj mýtus. „Jsme posedlí statistikami, čárkami, ale o kvalitě soudcovské práce nevíme nic,“ upozornil na obecný neduh justice Camrda.
Předseda Krajského soudu v Ústí nad Labem Luboš Dörfl zmínil ve svém vystoupení případy ze své praxe kárného žalobce, které se týkaly soudcovské etiky. To je podle Dörfla ještě větší mlha než v případě průtahů. Soudcovská etika je sice upravena zákonem a mezinárodními smlouvami, ale stále jsou zde hranice podle Dörfla gumové. Jako příklad uvedl případ teplického soudce Miroslava Čapka a rozesílání údajné emailové korespondence teplického primátora a senátora Jaroslava Kubery. V tomto případě kárný senát soudce Čapka potrestal srážkou z platu.
Otázka, zda takovou věc vůbec řešit, byla podle Dörfla složitá, ale s ohledem na charakter a dobu před volbami, kdy se novinář mohl domnívat, že to jsou oficiální dokumenty a v době voleb by to mohlo být poškozující, přikročil k podání kárné žaloby. Jako další případ zmínil kárnou žalobu na libereckého soudce Miloše Zbránka, který publikoval své kontroverzní povídky na internetu. Soudci byla nejdříve udělena výtka, soudce se sice nechtěl zdržet literární činnosti, ale slíbil alespoň autocenzuru. Soudce se pak začal věnovat sice jiným skupinám osob, ale opět dehonestujícím způsobem. Na poradě vedení ústeckého krajského soudu padaly ohledně dalšího postupu různé názory a výsledek byl, že Dörfl navrhl kárnou žalobu s trestem, který měl vést soudce k zamyšlení.
Oba soudci pak před kárným senátem argumentovali na svoji obhajobu ústavním právem na svobodu projevu. Kárný senát tak řešil otázku, zda může být soudce omezen na svých ústavních právech. A výsledek byl, že soudce má samozřejmě svá práva, ale soudce má, díky svému Ústavou danému výsadnímu postavení, také vyšší míru odpovědnosti při svých veřejných projevech. A tedy povinnost zdrženlivosti, aby nebyla narušena důvěryhodnost justice jako celku.
Využitelnost odposlechů
Soudce NSS Zdeněk Kühn shrnul ve svém vystoupení zkušenosti předsedy kárného senátu pro věci exekutorů. Z jeho praxe je rozhodující pro řízení před kárným senátem spis. Kární soudci v exekutorské agendě mají podle něj oproti kolegům z jiných kárných senátů lehčí postavení, protože většina spisů v exekutorské agendě jsou spisy elektronické. Jako komplikaci zmínil případy kárných žalob na excesy a vybočení z právní praxe a judikatury. Při nich je velmi často argumentováno judikaturou nižších soudů, ta ale není dostupná tak, jako judikatura vyšších soudů, ale právní profesionálové ji z vlastní praxe velmi dobře znají.
Dalším problémem je při kárných řízeních otázka využitelnosti odposlechů z trestních řízení, kdy orgán činný v trestním dal podnět ke kárnému řízení na základě odposlechů, nevyužitých v trestním řízení. Jejich využitelnost v minulosti již dvakrát kárné senáty odmítly (12 KSz/2010, 16 Kss 1/2017). V loňském roce však Evropský soud pro lidská práva (ESLP) rozhodl jinak a v disciplinárním řízení s advokáty ve Francii to umožnil. Podle Kühna je sice možná legislativní změna, avšak současná praxe kárných senátů je správná, neboť se naráží například na to, že kárné senáty nemají možnost v průběhu řízení ochránit takto získané důkazy.
Jako handicap kárných řízení zmínil Kühn skutečnost, že není upraveno, co se děje před podáním kárné žaloby. Kárný žalobce je tak z důvodu procesní opatrnosti nucen podat kárnou žalobu, aby pak před kárným senátem zjistil, že se skutek nestal. Je to podle Kühna sice výjimečná situace, ale stává se to.
Soudkyně NS Milada Šámalová poukázala ve svém vystoupení na problém kvality kárných žalob. Nejčastějším zádrhelem je přesný popis skutku, kdy zákonná úprava toto nijak přesně nespecifikuje a z judikatury kárných senátů vyplývá, že kárný senát nemá nahrazovat inciativu a odpovědnost kárného žalobce.
Dále to jsou situace, kdy jsou podány kárné žaloby za tentýž skutek několika kárnými žalobci. Aktuálně se jedná o případ soudkyně Sylvy Mašínové, na níž měl podat kárnou žalobu předseda NS Šámal až poté, co měl zjistit, že ostatní navrhovatelé své oprávnění nevyužijí.
Avšak následně po zveřejnění jeho rozhodnutí podala žalobu i předsedkyně příslušného obvodního soudu. Otázkou tedy podle Šámalové je, zda je kárný navrhovatel povinný, či má naopak oprávnění, podat kárnou žalobu a s tím související otázka promlčení.
Samostatnou kapitolou je institut výtky, kterou může uložit předseda soudu či vedoucí státní zástupce. Postup při ukládání výtky není zákonem upřesněn, není dána ani forma, úprava je vágní, přitom důsledek může být závažný, když je např. výtka uložena za závažný prohřešek vnímaný veřejností, neboť je judikováno, že výtka je překážkou pro další potrestání. „Co když není skutek, za který je výtka uložena, dostatečně popsán a jak to limituje případnou možnost jiného kárného žalobce, podat kárnou žalobu při obecném popisu skutku, za který byla uložena výtka?“, vznesla dotaz do pléna Šámalová. Výtka může být podle ní zneužita i k tomu, aby zabránila možnému kárnému řízení z iniciativy jiných kárných žalobců.
Ohledně využitelnosti odposlechů v kárném řízení apelovala Šámalová na to, aby se mohly v řízení využívat. „Nemůžeme se paušálně tohoto důkazu zbavovat, soudce nemůžeme zprostit jen proto, že takový důkaz nemůžeme použít“, domnívá se Šámalová. Jsou závažná kárná provinění, kde by odposlechy jako důkaz měly být povoleny, například v případě podezření z korupčního jednání, pokud by odposlech pořízen zákonnou cestou, konstatovala.
Pracovněprávní řízení
Ostře proti takovému názoru ovšem v diskusi vystoupil Karel Šimka, předseda jednoho ze „soudcovských“ kárných senátů. „Hájil bych senát Milady Tomkové, i svůj senát, kdy s důkazy typu odposlechu se má nakládat opatrně, kárná řízení nejsou trestním řízením, jsou to pracovněprávní, disciplinární jednání svého druhu, je zde nepoměr zásahu do soukromí a řešeného skutku, odposlech, sledování a další jsou velkým zásahem do soukromí. Ve chvíli, kdybychom toto začali prolamovat a soudci začali pouštět odposlechy s odkazem na závažnost, tak mně to hodnotově nesedí a nerad bych podle toho soudil. Já radši budu žít s občasnou důkazní nouzí a zprošťáky, než abychom si při kárném řízení pouštěli odposlechy a zasahovali do zásadních hodnot lidství. Jiná situace je, když byly odposlechy provedeny před soudem a jsou tudíž veřejné“, reagoval na vystoupení Šámalové Šimka.
„Chtěl bych tu zasáhnout do zásadních hodnot lidství, nejde přece o nic menšího než o důvěryhodnost justice. Nejde přece připustit situaci, kdy sice víme, že soudce je darebák, ale musíme se s tím smířit, protože to nemůžeme použít“, kontroval na Šimku v debatě prezident Unie státních zástupců Jan Lata.
Karel Šimka pak na semináři vystoupil s příspěvkem „Vybrané procesní lahůdky na stole kárného senátu“. Podle jeho názoru jde v případě kárných řízení o pracovněprávní spor, není to trestní řízení svého druhu. Kárná opatření nejsou sankcí, nezasahují totiž do již existujících majetkových poměrů, ale do možnosti z titulu funkce majetek nabýt. Kárný senát tak v podstatě supluje roli manažera, jeho rozhodnutí často nahrazují absentující pravomoci předsedů soudů vůči jednotlivým soudcům. V kárných řízeních se také často řeší problém celého systému, kde velmi často někdo něco zanedbal dávno před tím, než vzniklo kárné provinění. Nikoliv ojedinělé jsou také případy, kdy se chce kárný žalobce soudce prostě zbavit. Kárné řízení má mít proto spíše roli opravnou než trestnou. Je nutné zkoumat celou situaci, roli všech aktérů „příběhu“, specifika soudce, jeho prostředí. Podle Šimky je nutné přistupovat ke kárnému řízení jako k vyšetřování letecké katastrofy: identifikovat příčiny problému, říci, co kdo udělal špatně a mohl a měl udělat lépe. V tomto smyslu je obtížné pracovat v kárném řízení s klasickým pojmem skutek, neboť se oslabí komplexní pohled na provinění soudce (průtahy, odborné slabiny) a před kárný senát se přenese jen část kárného jednání, což způsobuje následující problémy dalších kárných žalobců při dodržování principu překážky již jednou rozhodnuté věci.
Jako jednu z hlavních zásad kárných řízení zmínil Šimka nepřekvapivost rozhodování. K tomu je nutné hned na počátku vymezit „program sporu“. Je také potřeba brát vážně kárné řízení jako nástroj ochrany soudce před zásahy zvenčí, což s sebou nese přísný důkazní standard se zásadou hodnocení ‚nad veškerou rozumnou pochybnost‘. Z trestního řádu si je nutné podle Šimky vzít při vedení řízení spíše inspiraci, principy, instituty a procesní technologii než z něj učinit špatnou kopii trestního řízení.
Ohledně sjednocování judikatury musí podle Šimky přijít sjednocující mechanismus. Podle zatímního názoru NSS je touto institucí ÚS, který je ale spíše zdrženlivý. Je tak nutné vyřešit základní otázku: Jsou kárné senáty speciální instituce, o které se NSS jen stará? Pokud je odpověď kladná, pak rozšířený senát NSS nemá jejich rozhodnutí sjednocovat. V opačném případě jsou součástí NSS a jeho rozšířený senát tuto roli má.
Další otázkou je rozlišení mezi kárným řízením a řízením o způsobilosti soudce. Zatímco kárné řízení postihuje zaviněné porušení povinností, druhé řízení je eliminační, zkoumá podmínky, zda by měl být soudce z justice vyřazen (zdravotní důvody, trestní odsouzení, které nevedlo ke ztrátě mandátu, ale znevěrohodňuje jej, kárná recidiva). Nejasné odlišení by podle Šimky vyřešila prostupnost obou řízení, vázaná na návrh kárného žalobce, který může v průběhu, na základě například znaleckých posudků, zjistit okolnosti vedoucí ke změně návrhu.
Dočasné zproštění funkce soudce je na jedné straně výjimečné opatření zásahu exekutivy do rozhodovací činnosti soudce, na druhé straně se z praktických hledisek jeví jako často opatření nezbytné. Nutná je ovšem průběžná soudní kontrola tohoto rozhodnutí. Ke zvážení je podle Šimky zavedení možnosti dočasného zproštění ještě před podáním kárné žaloby. A z dosavadní praxe taktéž vyplývá, že není upravena situace, kdy se v mezidobí změnily poměry, které vedly k rozhodnutí o dočasném zproštění funkce soudce.
Šimka se také opět vrátil k otázce využitelnosti důkazů z trestního řízení v řízení kárném. V pracovněprávním sporu také podle Šimky nelze použít proti vůli kárně stíhaného důkazy, získané v trestním řízení. Tyto důkazy nejsou podle Šimky apriori vyloučeny, pokud tyto důkazy svědčí ve prospěch kárně stíhaného a ten k jejich použití svolí. A také pokud tyto důkazy byly použity před soudem ve veřejném řízení, je možné je v kárném řízení použít. Šimka varoval před možností zneužití trestního řízení pro získání odposlechů soudce pro účely kárného řízení. Pokud mají být odposlechy v kárném řízení použity, musí to být upraveno přesně zákonem.
Na Šimku následně reagovalo několik přítomných. Eliška Wagnerová nesouhlasila s označením kárných řízení jako pracovněprávních sporů, neboť vztah soudce a státu je speciální. Má také problém s tím, aby rozhodování kárných senátů sjednocoval rozšířený senát NSS, neboť se tím eliminuje efekt smíšených senátů. Řešením by podle Wagnerové mohl být speciální smíšený senát NSS s laickým prvkem, který by sjednocoval kárnou judikaturu.
Také Milada Šámalová se ohradila proti příměru s pracovněprávním řízením. Jedná se o disciplinární řízení, držme se procesu podle trestního řádu, koneckonců řídí se tím kárné senáty i při řešení obnovy řízení (dosud 2 případy), argumentovala Šámalová. Ta se opět postavila za využití odposlechů v kárných řízeních. „Já si jako trestní soudce nedokážu představit situaci, kdy použiju důkaz jen v případě, kdy to vyhovuje jen jedné straně sporu“, prohlásila Šámalová.
Petr Dimun
