Dvě ustanovení zákona o DPH týkající se tzv. kontrolních hlášení zrušil Ústavní soud pro rozpor s Ústavou. Zrušené ustanovení týkající se zákonem nedefinovaného obsahu formuláře, který jsou podnikatelé donuceni posílat finanční správě, však bude platit až do 31. prosince 2017. O daních se rozhoduje ve volbách, vzkázal občanům a podnikatelům Ústavní soud. Česká justice přináší podrobnosti z nálezu.
Stížnost proti tzv. kontrolním hlášením podalo 21 senátorů, které před Ústavním soudem zastupoval advokát Zdeněk Koudelka. Advokát k nálezu uvedl, že jej považuje za úspěch.
Vzhledem k faktu, že výběr daní je vždy omezením lidského práva na ochranu a užívání majetku, který je ovšem v případě daní považován za legitimní zásah státu, většina soudů se brání o tomto politiku rozhodovat. Ustanovení o daních a poplatcích je v Listině základních práv a svobod. Ze stejného důvodu musí moc výkonná uvalovat na občany povinnosti zákonem, nikoli formulářem a povinnost musí být jasná a předvídatelná a reálně splnitelná.
Tuto zásadu tvorby zákonů nyní legislativcům Ústavní soud zopakoval. Další takovou možnost bude mít u stížnosti na elektronickou evidenci tržeb. Vzhledem k faktu, že účinnost zrušení ustanovení o formulářích je od 31. prosince 2017 a že druhé zrušené ustanovení je o tom, že člověk nemůže přijmout dokument datovou schránkou, kterou nemá, natož ve chvíli, kdy ji finanční úřad odeslal, neznamená to pro podnikatele žádnu změnu.
Přesto stojí za to nález přečíst. Ilustruje, jak si současní politici představují vládu práva.
Stát může dále sledovat platby klientů advokátů
Navrhovatelé neuspěli s tou částí ústavní stížnosti, která se týkala ochrany soukromí. Ústavní soud dokonce nevzal ani v úvahu, že povinnost plátců DPH vyplňovat a posílat finanční správě elektronicky všechny faktury včetně identifikačních údajů plátců, se týká rovněž advokátů a stát tak může sledovat platby mezi advokáty a klienty: „Navrhovatelé odkazují na stanovisko České advokátní komory, dle něhož z hlediska dopadu na povinnost mlčenlivosti a důvěrnosti advokátních služeb je státu dáván do rukou nástroj, jímž může sledovat platby mezi advokáty a jeho klientem, jejich výši, četnost, frekvenci. Dle názoru České advokátní komory tak kontrolní hlášení co do garance práva na právní pomoc významným způsobem snižují ochranu klienta proti zásahům státu,“ citoval v nálezu Ústavní soud stanovisko ČAK.
Naopak zásadní se pro Ústavní soud stala tato věta ústavní stížnosti: „Shromažďování takovýchto dat, v zákoně neurčitě definovaném rozsahu, představuje neproporcionální zásah do práv vymezených Listinou,“ upozornili navrhovatelé na fakt, že zákon plátcům DPH ukládá povinnost posílat formulářem finanční správě „předepsané údaje“, aniž by tyto údaje předepsal nebo jakkoli definoval. Stát je v zákoně nazval „potřebnými“.
Ministerstvo financí chce zemi vládnout formulářem
Prázdně a neurčitě popsaná nejasná povinnost uvalená na plátce DPH se pak stala zásadním důvodem stížnosti i následného úspěchu u Soudu: „Navrhovatelé rozporují napadenou právní úpravu i v otázce výhrady zákona a mezí ukládání povinností ve smyslu čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 11 odst. 5 Listiny, poukazujíce na to, že § 101d zákona o dani z přidané hodnoty v odstavci 1 jen obecně a zcela nedostatečně stanoví, že plátce daně je povinen uvést údaje potřebné pro správu daně bez bližšího určení,“ uvedli stěžovatelé.
Zákon o DPH totiž obsah kontrolního hlášení nijak nedefinuje a říká pouze toto: „Náležitosti a způsob podání kontrolního hlášení (1) V kontrolním hlášení je plátce povinen uvést předepsané údaje potřebné pro správu daně.“ Tyto údaje jsou pak pouze předepsané formulářem daňové správy.
Vláda formulářem není vláda práva, ale je jednoduchá
Podle navrhovatelů však rozsah státu povinných sdělovaných údajů musí obsahovat zákon a vláda nemůže lidu vládnou prostřednictvím formulářů finanční správy, jak si představuje vláda: „Navrhovatelé v této souvislosti tvrdí, že vláda se v důvodové zprávě k zákonu č. 360/2014 Sb. výslovně hlásí k tomu, že obsah ohlašovaných údajů, které jsou stanoveny jako právní povinnost, fakticky neukládá zákon, ale pouhý formulář finanční správy s tím, že je to vše jednodušší a flexibilnější, bez ohledu na ústavní zásady. Vláda skrze zákon dle přesvědčení navrhovatelů dosáhla přenesení obsahu a rozsahu stanovených povinností na výkonnou moc nikoliv formou podzákonného prováděcího právního předpisu (vyhlášky, nařízení vlády), ale formou formuláře finanční správy,“ upozorňují na postup vlády, ministerstva financí i poslanecké sněmovny senátoři ve stížnosti.
Poté navrhovatelé – senátoři poukazují i na Listinu, jejíž článek 11 odst. 5 Listin stanoví, že daně a poplatky je možno ukládat jen na základě zákona. „Toto ustanovení dle jejich názoru nelze vykládat v užším slova smyslu pouze tak, že zákon stanoví daň a daňovou sazbu, ale je nutné užít rozšiřující výklad, dle něhož má zákonodárce přímo upravit všechny základní a podstatné daňové povinnosti, včetně povinností spojené se správou daně a kontrolou daní,“ cituje senátory Ústavní soud.
Jako celek kontrolní hlášení obstálo
Navrhovatelé dále ve své stížnosti tvrdili, že zákon jako celek nemůže obstát v testu proporcionality. V tomto jim Ústavní soud za pravdu nedal poté, co vykonal test proporcionality, tedy zda zákon splňuje legitimní účel, je přiměřený a nezbytný. Zákon podle Soudu splňuje legitimní účel, což je zabránění daňovým podvodům.
Co se týče shromažďování obrovského množství osobních dat finanční správou elektronicky, Soud upozornil, že stát nemůže technicky zůstávat v jiné době: „Jestliže se vyvíjí technické prostředky využívané k podnikání, musí tento vývoj sledovat i daňová správa. V době, kdy řada obchodů i převodů peněz probíhá skutečně on-line, tedy časově v řádu vteřin, stěží lze trvat na tom, že stát nemá právo tento trend následovat, ale má zůstat u namátkově prováděných kontrol,“ uvedl Soud, který upozornil, že si v třetí části testu zjišťoval, jaká data musí podnikatelé kontrolním hlášením posílat a zjistil, že kontrolní hlášení se, co se týče dat, nevymyká jiným daňovým institutům.
Daně jsou politikum a rozhodují voliči ve volbách
Před vlastním rozhodnutím Ústavní soud upozornil, že daně, jejich výše a výběr je politikum a rozhodující je, jaký systém si zvolí lidé ve volbách: „Ústavní soud konstatoval, že stanovení daňové povinnosti a efektivní výběr daní jsou životně důležité pro řádné fungování státu a společnosti. Na daních je závislá nejen finanční saturace veřejných rozpočtů a chod státního aparátu, ale také realizace hospodářské, kulturní, školské, bezpečnostní, obranné a sociální politiky. Zdůraznil přitom, že nalezení optimálního modelu daňového zatížení je nesmírně složité a bezpodmínečně vyžaduje zohlednit mnoho dynamických faktorů ekonomických, demografických, matematicko-statistických a dalších. V této souvislosti neopomněl zmínit, že záležitosti optimálního daňového zatížení patří typicky mezi tzv. politické otázky, tj. mezi takové otázky, jejichž řešení vyplývá ze společenského konsensu, preferencí, hodnot obyvatelstva, mentality obyvatelstva, tradicí atd.,“ uvedl Ústavní soud v nálezu.
Podle dalšího vyjádření Ústavného soudu patří otázka daňového zatížení mezi „nejkontroverznější otázky při soupeření politických stran a hnutí a hraje zásadní roli v preferencích voličů při volbách“. „Jde tedy o otázky, na jejichž řešení závisí skladba Parlamentu a jiných zastupitelských sborů všech stupňů, jakož i složení vlády, přičemž jejich transformace do podoby daňového zákonodárství spočívá na bedrech politické reprezentace vzešlé z voleb,“ upozornil občany i podnikatele.
Stát shromažďuje mimo zákon ohromné množství dat
Poté Ústavní soud přistoupil k samotnému rozhodnutí ve vztahu k předmětnému ustanovení o povinnosti vyplňovat formuláře, jejichž obsah zákon nijak neurčuje: „Tento formulář tak získává podobu jakéhosi podzákonného předpisu, který neurčitému okruhu adresátů ukládá konkrétní povinnosti. A protože povinnosti jsou v zákoně vymezeny velmi neurčitě a široce, jejich konkretizace je na Ministerstvu financí. Lze souhlasit s navrhovateli, že výkonné moci je tak svěřena moc, která dle Ústavy náleží jen moci zákonodárné. Nutnost zákonného vymezení je v tomto případě o to naléhavější, že plátci musí poskytovat údaje pravidelně a v elektronické podobě. Na jednom místě a prakticky v jednom okamžiku tak stát shromažďuje ohromné množství informací,“ uvedl Soud, který tím dal za pravdu některým argumentům stěžovatelů, co se týče dat, které přesto shledal legitimními.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že zákon musí blíže vymezit alespoň okruh údajů, které musí plátce sdělovat… S ohledem na porušení ustanovení čl. 2 odst. 4, čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 Listiny Ústavní soud dle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil zmíněné ustanovení § 101d odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, uvedl Soud.
Ustanovení ovšem bude rozhodnutím Soudu zrušeno s účinností od 31. prosince 2017: „Okamžitým zrušením tohoto ustanovení by ztratila smysl celá právní úprava kontrolního hlášení. Přitom dle názoru Ústavního soudu je důvodem pro zrušení předmětného ustanovení spíše obava z jeho možného budoucího zneužití,“ uvedl Ústavní soud, který tím opět uznal bez dalšího argumenty senátorů.
Stát nesmí ukládat povinnosti, o které si lid nedozví
Ústavní soud dále shledal rozpor s ústavním pořádkem i u ustanovení § 101g odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty. Zmíněné ustanovení zákona stanoví, že „výzva, která se doručuje prostřednictvím veřejné datové sítě na elektronickou adresu, se považuje za doručenou okamžikem odeslání správcem daně“. Jenže povinnost mít datovou schránku fyzické podnikající osoby – živnostníci a OSVČ – nemají. „Podle napadené právní úpravy však pro vznik fikce doručení postačí již samotné odeslání výzvy. Protože veřejnou datovou síť nelze považovat za zcela spolehlivou, nemusí se výzva do dispozice plátce dostat vůbec, anebo se do ní dostane s časovým odstupem,“ uvedl Ústavní soud.
Plátce, který nemá datovou schránku a sdělil správci daně svou elektronickou adresu, se tak potencionálně dostává do situace, kdy je mu ukládána nějaká povinnost, o které se bez vlastní viny ani nedozví. Taková povinnost není reálně splnitelná, uvedl Soud a toto ustanovení zrušil.
Irena Válová
