Navrženou úpravou se výkonná moc pokouší o průlom do pravomocí svěřených moci soudní, protože nastavená pravidla prakticky vylučují výkon soudní moci ve vymezeném okruhu případů, protože navrženými postupy by stát reprezentovaný MF mohl jako jediný určovat průběh celého insolvenčního řízení. V rozhovoru o návrhu novely insolvenčního zákona, takzvaném Lex OKD to tvrdí insolvenční soudce Krajského soudu v Brně Jan Kozák. „Pro vytvářenou výjimku není žádné odůvodnění. Deklamovaný veřejný zájem nelze zaměňovat se zájmem státu jako jednoho z možných věřitelů v potencionálním insolvenčním řízení.“ Soudci rovněž vadí nejasné vymezení pojmu „veřejný zájem“, kterým je celý návrh odůvodňován.
Jak se díváte na skutečnost, že je zde snaha vytvářet odlišné prostředí pro určitý druh právnických osob?
Ustanovení se mají použit na úpadek právnické osoby, která je oprávněna vykonávat hornickou činnost, jestliže zaměstnává ke dni podání insolvenčního návrhu nejméně pět set zaměstnanců, a právnické osoby, která s ní tvoří koncern. Vytváření speciální úpravy pro určitý druh subjektů, je postup, který vždy vzbuzuje pochybnosti. Nastavená výjimka se má týkat pouze subjektů, které provádí hornickou činnost ve formě: otvírka, příprava a dobývání výhradních ložisek, zřizování, zajišťování a likvidace důlních děl a lomů, tj. jakousi „hornickou prvovýrobu“. Navíc se má týkat i subjektů, které tvoří s takovým dlužníkem koncern. Lze tedy důvodně očekávat, že v konečném důsledku se tato zvláštní úprava dotkne i subjektů (firem), které zajišťují servis pro tuto „hornickou prvovýrobu“, tj. zajišťují vyhledávání ložisek, baňskou záchrannou službu apod., neboť je celkem běžné, že tyto činnosti budou zajišťovat koncernové společnosti dlužníka.
Rozsah nastavené výjimky je celkem problematický, což platí zvláště při ne zcela jasném vymezení pojmu „koncern“. Tyto zvláštní postupy lze při tomto vymezení vztáhnout na celkem velký okruh subjektů – u subjektů v koncernu totiž už žádné omezení jako u dlužníka, tj. počet zaměstnanců, není dáno.
Jak lze chápat ustanovení, podle něhož musí dbát insolvenční soud a insolvenční správce, aby přijatá řešení byla také v souladu s veřejným zájmem a právy a oprávněnými zájmy zaměstnanců dlužníka?
Navržená novela se hodně opírá o pojem „veřejný zájem“. Veřejný zájem řadíme do kategorie neurčitých právních pojmů, a to z důvodu absence jeho legálního vymezení v právním řádu ČR. Jedná se o institut správního práva, který se často objevuje ve spojení se správním uvážením, od něhož se však svou podstatou odlišuje. V souladu s judikaturou ČR je rozsah a obsah pojmu veřejného zájmu dynamický, může se měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy a je nezbytné jej chápat jako zájem obecný či veřejně prospěšný.
Nejnověji pojem veřejného zájmu zpřesnil NSS v rozhodnutí sp. zn. 6 As 65/2012-161, a to s ohledem na ustanovení § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Předmětné ustanovení uvádí, že výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, se povolují v případě, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo je to přímo v zájmu ochrany přírody, orgán ochrany přírody. NSS ke k tomuto vyjádřil v tom smyslu, že veřejný zájem v předmětném ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny musí být formulován explicitně ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být přesvědčivě odlišen od zájmu soukromého či kolektivního. V uvedeném rozsudku NSS dále upozorňuje na jednu ze základních zásad správního řízení – vyjádřenou v ustanovení § 2 odst. 4 SŘ – a sice na soulad přijatého řešení s veřejným zájmem.
Podle nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95 ne každý kolektivní zájem je však možné označit jako veřejný zájem společnosti.
Insolvenční zákon je ve své podstatě určen k ochraně veřejného zájmu. To plyne už z paragrafu jedna IZ, který definuje předmět úpravy: Tento zákon upravuje a) řešení úpadku a hrozícího úpadku dlužníka soudním řízením některým ze stanovených způsobů tak, aby došlo k uspořádání majetkových vztahů k osobám dotčeným dlužníkovým úpadkem nebo hrozícím úpadkem a k co nejvyššímu a zásadně poměrnému uspokojení dlužníkových věřitelů, b) oddlužení dlužníka. Základní ústavní zásady, které nepochybně spadají do kategorie „veřejný zájem“, chrání i zásady rychlého, rovného a co nejvyššího uspokojení vyjádřené v pátém paragrafu IZ. Obecné vymezení povinností insolvenčního správce v § 36 odst. 1 IZ lze také vnímat jako vyjádření obecně uznávaného veřejného zájmu, kterým je svědomitý a maximálně odborný výkon role insolvenčního správce směřující k co nejrychlejšímu a nejvyššímu možnému uspokojení věřitelů.
Co tedy z toho konkrétně vyplývá?
Navrhovaná výjimka dává možnost nad již zmíněné principy insolvenčního práva postavit jiný, blíže nevymezený „veřejný zájem“. Je nutno si klást otázku, jaký tzv. „veřejný zájem“ lze nadřadit nad základní postuláty celého právního řádu konkretizované pro oblast insolvenčního práva především ve zmíněných § 1 a 5 IZ. „Oprávněné zájmy zaměstnanců dlužníka“ jsou ve stávajícím znění již dostatečně chráněny. Jejich pohledávky mohou být uhrazeny úřadem práce, který je pak následně sám uplatní v insolvenčním řízení, nemusí být přihlašovány vůbec, pokud plynou z účetnictví dlužníka (§ 203 IZ), případně nemusí být přihlašovány v propadné lhůtě dané pro jiné věřitele dlužníka, jsou nadřazeny pohledávkám ostatních věřitelů, jsou postaveny na roveň pohledávkám za podstatou (§ 169 IZ) a mohou tedy být uspokojeny kdykoli v průběhu řízení.
Za tohoto stavu aktuální právní úpravy není vůbec jasné, co dalšího je možno zahrnout pod „oprávněné zájmy zaměstnanců dlužníka“. Je na místě obava, že se pod tento neurčitý pojem skrývá jakýsi další „zájem“, který může ve svém důsledku vést k dalšímu potlačení vlivu věřitelů dlužníka na celkový průběh a výsledek řízení, tedy míru uspokojení jejich pohledávek. To podtrhují také další ustanovení novely.
Novela přináší rovněž odlišné ustanovení insolvenčního správce, a to prostřednictvím Ministerstva financí.
Není zřejmé, zda je návrh MF ohledně osoby insolvenčního správce je pro předsedu soudu závazný. Určení správce není správním rozhodnutím a nepodléhá tedy žádnému přezkumu. Nerozumím ani v návrhu definovanému postupu v případě nebezpečí z prodlení při zániku oprávnění insolvenčního správce. Toto nebezpečí existuje vždy, není zřejmé, proč je tento fakt zdůrazňován. Stejně zbytečný je odkaz na § 25 odst. 3 IZ. U dlužníka, který má mít dle návrhu minimálně pět set zaměstnanců, by zvláštní správce musel být ustanoven vždy, neboť půjde o dlužníka, který spadá do režimu § 316 odst. 3 IZ a u takového dlužníka musí mít vždy určen zvláštní správce dle § 25 odst. 3 IZ.
Navíc zákonodárce správce určeného bez předchozího návrhu MF omezuje na celou dobu jeho působení pouze na úkony, které nesnesou odkladu. MF může vlastně podat návrh na určení insolvenčního správce vlastně kdykoli a jiný správce, než ten, kterého navrhlo MF, nemůže činit téměř nic!? Takový výklad by mohl velmi negativně ovlivnit celý průběh a výsledek insolvenčního řízení.
Nejedná se v návrhu o faktickou ingerenci výkonné moci do moci soudní?
Nepochybně. V této podobě je novela klasickou ukázkou vměšování výkonné moci do činnosti moci soudní. Výkonná moc, představovaná MF, si uzurpuje právo určit prakticky kdykoli, kdo bude v insolvenčním řízení mít podstatné slovo. Správce určený mimo návrh MF je omezen pouze na neodkladné úkony, což není nic jiného než pojistka proti „neorganizovanému“ postupu soudní moci, které by nerespektovala návrh MF na osobu insolvenčního správce. MF je navíc aktivně legitimováno navrhnout odvolání insolvenčního správce; s ohledem na koncepci navrhování správce, by soud byl nucen návrhu MF na odvolání správce vyhovět a při určení nového správce opět zcela respektovat návrh MF. Odkaz na § 31 odst. 4 ve třetím odstavci vytváří fikci, že při návrhu na odvolání správce ze strany MF je správce zbaven oprávnění vykonávat svou funkci. Důvody pro zániku oprávnění k výkonu činnosti správce jsou přitom taxativně vymezeny v § 12 a § 13 zák. č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích.
Navržené znění třetího a pátého odstavce § 388d IZ navíc činí insolvenčního správce navrženého ze strany MF neodvolatelným. A totéž platí pro jeho případného zástupce.
Rozhodovací činnost insolvenčního soudu je při takové úpravě prakticky nulová a omezuje se na vykonávání vůle MF. Ostatní věřitelé jsou zbaveni možnosti ovlivnit určení osoby správce.
Způsob výběru osoby insolvenčního správce byla jednou z nejvíce diskutovaných otázek přípravy nové právní úpravy úpadkového práva, tj. dnešního insolvenčního zákona. Stačí připomenout sáhodlouhé diskuse v letech 2005 a 2006 na toto téma. Navrženou novelou jsou výsledky vzešlé z těchto debat a zobrazené v současném znění právní úpravy popřeny a dehonestovány.
Jak se novela dotkne práv věřitelů?
Stát reprezentovaný MF se staví nad věřitele dlužníka, kteří jsou jinak v insolvenčním řízení „v hlavní roli“. Je popřena rovnost věřitelů, jeden z principů insolvenčního zákona vyjádřený v § 5 písm. b) IZ. To je hodně alarmující! A není vůbec podstatné, zda stát respektive jeho organizační složky budou nebo nebudou patřit mezi věřitele přihlášené do insolvenčního řízení. To znamená, že stát bude nadřazen nad věřitele jako jeden z nich, ať už stát a jeho organizační složky v insolvenčním řízení přihlásí své pohledávky za dlužníkem, nebo jako subjekt stojící mimo celé insolvenční řízení, kdy stát nebo jeho organizační složky nebudou věřitelem dlužníka.
V dosavadním znění není dána insolvenčnímu soudu možnost měnit rozhodnutí věřitelů o určení způsobu řešení úpadku dlužníka. Také tento postulát je porušen a to ještě odkazem na zcela neurčitý pojem „veřejný zájem“ a „oprávněné zájmy zaměstnanců“.
Postavení správce, jehož výběr je svěřen prakticky pouze do rukou MF, je posíleno na úkor práv věřitelského výboru. Při řešení úpadku dlužníka reorganizací dohled nad úkony dlužníka vykonává pouze věřitelský výbor. Podle navržené novely musí být dále obligatorně k úkonům dlužníka připojen i souhlas správce – a ten je určen rukou moci výkonné (MF). Postavení jednoho z potencionálních věřitelů, státu, je nadřazeno nad postavení orgánu voleného všemi věřiteli – nad věřitelský výbor.
Stát reprezentovaný MF by se navrženým postupem stal MF jediným hybatelem celého insolvenčního řízení, bez jeho souhlasu nelze v řízení učinit ničeho. To platí i v případě reorganizace, kdy insolvenční zákon přiznává věřitelům a dlužníkovi co by nositeli dispozičních oprávnění, zásadní roli. Fakticky by byl popřen i význam reorganizačního plánu, neboť z jeho obsahu bude nakonec stejně možné realizovat jen to, co bude schváleno MF, respektive státem. Bude to platit i v případě, že reorganizační plán bude přijat proti vůli státu (MF) jako jednoho z věřitelů; svůj význam by ztratilo i hlasování věřitelů o přijetí nebo nepřijetí reorganizačního plánu.
Lze vaše výhrady k tzv. Lex OKD závěrem nějak shrnout?
Navrženou úpravou se výkonná moc pokouší o průlom do pravomocí svěřených moci soudní. Nastavená pravidla prakticky vylučují výkon soudní moci ve vymezeném okruhu případů, navrženými postupy by stát reprezentovaný MF mohl jako jediný určovat průběh celého insolvenčního řízení.
Tato výhrada je o to zásadnější, že podle přechodných ustanovení má navržená změna působit retroaktivně, tedy i na řízení zahájená před její případnou účinností. Uplatnění zpětné působnosti novely by vedlo k narušení legitimního očekávání věřitelů v insolvenčních řízeních zahájených před účinností navržené novely.
Pro vytvářenou výjimku není žádné odůvodnění. Deklamovaný veřejný zájem nelze zaměňovat se zájmem státu jako jednoho z možných věřitelů v potencionálním insolvenčním řízení. Jinými slovy řečeno, navrženou změnou je zájem jednoho z možných věřitelů tedy státu, postaven nad zájmy ostatních věřitelů, to vede k porušení jedné ze zásad chráněných ústavními zákony, zásady zakotvené i v předpise v síle zákona, v tomto případě v insolvenčním zákoně – a to je rovnost všech věřitelů a poměrné uspokojení všech pohledávek uplatněných v insolvenčním řízení.
Dušan Šrámek
