Legislativní záměr převést rozhodování ve věcech účastnických sporů z Českého telekomunikačního úřadu na obecné soudy v občanském soudním řízení je nevhodný. Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa to napsal v dopise ministru spravedlnosti Robertu Pelikánovi.
Baxa v dopise navrhuje, že Ministerstvo spravedlnosti by se mělo spíše zamýšlet nad tím, zda rozhodování specializovanými správními úřady není cestou, kterou by se mělo vydat vyřizování soukromoprávních sporů i v některých jiných případech.
Návrh podle Baxy vychází z názoru jakési „koncepční čistoty“ systému rozhodování veřejné moci o subjektivních právech. Její součástí je představa, že o soukromých subjektivních právech má rozhodovat soud v občanském soudním řízení, a nikoli správní orgány; toto nezohledňuje, že vedle „koncepční čistoty“ má systém rozhodování o subjektivních právech splňovat i další kritéria.
Zejména musí zajišťovat patřičnou míru odbornosti a profesionality rozhodování, zvláště pak za situace, kdy rozhodování v nalézací fázi řízení silně závisí na posuzování specifických odborných otázek, přiměřenou rychlost rozhodování, přiměřenou nákladnost rozhodování, a to jak z hlediska nákladů nesených samotnými účastníky řízení, tak nákladů hrazených ze státního rozpočtu a dostatečnou materiální spravedlnost rozhodování.
„V případě účastnických sporů se „koncepční čistoty“ dosahuje za zcela neadekvátní cenu. Navrhovaná právní úprava povede s velkou pravděpodobností k vyšší četnosti nedostatečně odborně kvalifikovaných rozhodnutí, k pomalejšímu rozhodování i vyšším nákladům jak na straně účastníků, tak státu. Kromě „koncepční čistoty“ se navrhovanou novelou nic jiného nezíská.“
Jde o odborný spor
Jak dále předseda NSS v dopise uvádí, povaha účastnických sporů je odborná – jde v nich o zaplacení ceny za služby poskytované telekomunikačním operátorem. V podstatě jde o spotřebitelské spory mezi telekomunikačním profesionálem a zákazníkem. Tyto spory se vyznačují značnou typovou shodou a malým potenciálem skutečné „spornosti“.
Drtivá většina sporů nemá povahu skutečné neshody mezi účastníky o tom, proč a kolik má být za telekomunikační služby zaplaceno, a zda vůbec, nýbrž jde o právně a fakticky jednoznačnou věc – účastník platit nechce (případně by i chtěl, ale nemá na zaplacení prostředky), jakkoli je nepochybné, že právní povinnost platit má, a jednoznačné je i v jaké výši.
„Pouze malé procento účastnických sporů vykazuje podle Baxy vyšší míru skutkové či právní složitosti. Indicií, že tomu tak skutečně je, jsou výstupy rozhodovací činnosti Českého telekomunikačního úřadu – v drtivé většině účastnických sporů jsou úspěšní telekomunikační profesionálové; navíc rozhodnutí úřadu jsou jen v minimální míře napadána žalobami podle části páté OSŘ. „Fakticky smyslem a účelem řízení před Českým telekomunikačním úřadem je získání exekučního titulu telekomunikačního profesionála vůči spotřebiteli,“ konstatuje.
Specializovaná nesoudní rozhodovací entita je navíc schopna pružněji reagovat na změny nápadu v čase a jednodušeji přibírat anebo propouštět úředníky podle měnícího se počtu rozhodovaných věcí. Toho soudy ve vztahu k soudcům nejsou schopny vůbec. Specializovaný úřad také disponuje vyšší odbornou kompetencí ve vztahu k technickým problémům v oblasti telekomunikací, které s rozhodováním někdy souvisejí. Soudci takovouto specializovanou odbornost nemají a museli by si ji v jednotlivých případech opatřovat za pomoci znalců z oblasti telekomunikací či jiných odborníků.
Lze očekávat, že přes všechny proklamace o zachování nákladů na rozhodování na stávající úrovni budou v posledku jednotkové náklady na rozhodování u soudů vyšší než u Českého telekomunikačního úřadu, a to jak z hlediska účastníků (soudní procedura je složitější, formálnější, někdy i v takto typově jednoduchých a zpravidla jednoznačných kauzách vyžaduje práci právnického profesionála), tak z hlediska státu (platová nákladnost soudců, značné mzdové náklady i na nesoudcovský personál dané obecnou složitostí a formálností soudního řízení), argumentuje dále předseda NSS.
„Obecně lze říci, že justici se zde svěřuje agenda, na kterou je jí „škoda“, neboť se nejedná o spory dostatečně složité. Soudní rozhodování zde navíc neposkytne v běžných typech kauz přidanou hodnotu v podobě větší „materiální spravedlnosti“, neboť právě s ohledem na jednoduchost a zpravidla jednoznačnost převážné většiny účastnických sporů je i justice bude rozhodovat takříkajíc „jako na běžícím pásu“, jen za vyšších jednotkových nákladů účastníků i státu.“ Veřejnému zájmu z těchto důvodů vyhovuje nejvíce zachování současného právního stavu, tedy zachování působnosti Českého telekomunikačního úřadu.
Důvodem legislativního záměru je podle Baxy ve skutečnosti toliko touha Českého telekomunikačního úřadu se agendy, již považuje za obtěžující a administrativně náročnou, zbavit. Takový důvod však lze stěží považovat za přesvědčivý.
Vrchnostenské uvažování
Přesun rozhodování účastnických sporů na soudy pak vyvolává další, svým způsobem „vynucenou“ změnu procesní úpravy, a sice zavedení pravidla, že platební rozkaz lze doručit náhradním způsobem, tedy fikcí doručení. Do českého právního řádu se zavádí institut, jehož povaha je v zásadním rozporu s dosavadními tradicemi a s představami obecné veřejnosti o spravedlivém a lidsky přijatelném procesním postupu soudu.
Platební rozkaz je exekuční titul vydaný v zjednodušeném, de facto automatickém režimu, v němž soudce či jiná osoba jej vydávající většinou jen velmi povrchně zkoumá, zda hmotněprávní podstata nároku žalobce je oprávněná. Svým způsobem jde ze strany soudu o nabídku žalovanému vyřídit věc zjednodušeným způsobem a hlouběji se jí po skutkové a právní stránce nezabývat.
Právě s ohledem na to je třeba považovat pravidlo, že platební rozkaz se musí fyzicky dostat do sféry žalovaného tak, aby žalovaný o jeho existenci byl zpraven a měl možnost se s jeho obsahem seznámit, za požadavek jsoucí klíčovou součástí práva na spravedlivý proces. „Navíc nutit jednotlivce nepřímo, hrozbou existence platebního rozkazu, jenž bude vykonatelný, i když se žalovaný o jeho obsahu nedozvěděl, k jakési disciplíně ohledně souladu jeho evidenčního a skutečného pobytu je příliš silný projev vrchnostenského uvažování a snahy zjednodušit soudům práci způsobem, který může vést k nehumánním důsledkům,“ namítá Baxa, a dodává, že svěřením této agendy soudům je navrhovatel připraven významným způsobem a s důsledky, které mohou být v praxi v řadě případů velmi tíživé, nespravedlivé a lidsky nepřijatelné, omezit již dosažený a léta za samozřejmost považovaný standard ochrany práv jednotlivců.
Nafukování soudů
„Konečně dalším negativním důsledkem legislativního záměru je pokračující „nafukování“ justice. Lze kvitovat s povděkem, že navrhovatel si je vědom značných dopadů, které by převedení agendy účastnických sporů na soudy znamenalo, a že je připraven je aspoň v určité míře řešit posílením soudů o adekvátní počet nových soudců a nesoudcovských pracovníků. Posílení justice o zhruba 106 soudců však znamená skokový nárůst počtu soudců o zhruba 3 % a pokračování neblahého trendu posledních zhruba dvou desetiletí, a sice setrvalého nárůstu počtu soudců,“ pokračuje předseda NSS.
Soudci jsou přitom takový prvek justičního systému, který by vzhledem ke své nákladnosti (hrubý plat soudce v současné době jen málokdy činí méně než 1 mil. Kč ročně) a obtížné „manažovatelnosti“ (soudce nelze proti jeho vůli přeložit na jiný soud, propustit aj.) měl být „nasazován“ jen na takové agendy, kde je vskutku potřeba nezávislé, vysoce odborné a velmi důkladné a přesvědčivé posuzování a rozhodování složitějších skutkových a právních otázek. Počet soudců v ČR by tedy měl spíše stagnovat či se mírně snižovat, a to případně ve prospěch nesoudcovského personálu soudů.
V závěru dopisu pak Baxa navrhuje, že Ministerstvo spravedlnosti by se mělo spíše zamýšlet nad tím, zda rozhodování specializovanými správními úřady není cestou, kterou by se mělo vydat vyřizování soukromoprávních sporů i v některých jiných případech, jde-li o typizované a zpravidla skutkově a právně jednoduché rozhodování „spotřebitelských“ sporů, jako je nezaplacení jízdného a přirážky v MHD, úhrady síťových služeb jako vodné a stočné, poplatky za elektřinu či plyn, možná některé spory ze spotřebitelských úvěrů a podobně. „Rozhodování takovými specializovanými úřady by navíc mohlo být dalším z opatření odrazujících v určité míře „producenty“ takovýchto pohledávek (dopravní podniky, dodavatele síťových služeb apod.) od jejich společensky nežádoucího prodeje inkasním společnostem,“ uzavírá Baxa.
Dušan Šrámek
