Hypertrofie právních norem, časté novelizace zákonů, jejich složitost, takže se v nich nikdo nevyzná. To jsou hlavní problémy současné tuzemské legislativy. Advokát Petr Toman na toto téma hovořil na odborné konferenci Strany soukromníků Svoboda a soukromí jsou podmínkou prosperity.
Téma rušení nadbytečných zákonů a dalších právních předpisů není podle Tomana tématem novým a objevuje se již několik let v předvolebních programech většiny politických stran. Svědčí to o tom, že se nejedná o nějakou aktuální akutní chorobu českého právního řádu vzniklou v posledním roce, např. v souvislosti s účinností nového občanského zákoníku, nýbrž o chorobu již několik let přecházenou, chronickou a bohužel nikým neléčenou.
„Zákonů přibývá. Novelizace stíhá novelizaci, aby byla záhy zrušena novou rekodifikací. V českém právním řádu se již v tuto chvíli vyzná jen málokterý odborník. Občan, který se tím vším má řídit a který je za porušení právního řádu postihován, se v právních předpisech nevyzná vůbec,“ kritizoval legislativní postupy advokát Petr Toman.
Dokládá to i předvolebními programy politických stran. Na druhé straně podobný závazek se neobjevuje v programovém prohlášení současné vlády právníka Bohuslava Sobotky. „Žádná z politických stran poté, co získala místa v zákonodárném sboru a její zástupci sestavili vládu, své sliby v této oblasti nerealizovala. Žádná z politických stran své předvolební sliby nesplnila. Zůstává tak stále jen u slibů, odborných konferencí a drobných aktivit neziskových organizací a stav se každým rokem zhoršuje,“ řekl dále.
Nikdo neví, co vlastně platí
Důvodů, proč právní džungle bují a „legislativní odpad“ stále více zamořuje náš životní prostor, je několik. Nikdo přesně neví, zda stále i více než sto let staré zákony platí či nikoliv. To je první problém tvořící živnou půdu právní džungle. Oficiální odpověď nelze nalézt, neboť neexistuje oficiální sbírka platných právních předpisů. Občan se proto musí spokojit se soukromými informačními systémy. Nejjednodušší je nahlédnout do právního informačního systému ASPI. Podle ASPI platí například rakousko – uherský zákon o soudní moci, přestože z něj plyne, že „všechna moc soudní se vykonává jménem císařovým“. Ačkoli z článku 81 Ústavy České republiky vyplývá, že „Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.“
Z právní džungle tak plyne nejasnost o tom, kolik platných zákonů v ČR vůbec máme – někteří hovoří o 10.000 platných právních předpisech obsahujících 100.000 platných paragrafů. Podle ASPI bylo ve Sbírce zákonů publikováno od roku 28. 10. 1918 celkem 30.485 právních předpisů, z toho od jen od 1. ledna 1990 celkem 12.383 právních předpisů. Podle téhož zdroje bylo od 28. 10. 1918 dosud schváleno celkem 5.181 zákonů, z toho od 1. 1. 1990 to bylo 2.535 zákonů. „Tedy za posledních dvacet pět let bylo schváleno stejné množství zákonů, jako za 72 předcházejících let. To o mnohém vypovídá,“ konstatuje dále Toman.
Počet rušených zákonů je přitom nižší, než počet nově přijímaných zákonů, takže celkový počet platných zákonů stále narůstá. Zbytečné se přitom ruší zažité právní předpisy, které jsou nahrazovány novými, špatně napsanými zákony. Jako příklad v této souvislosti uvedl zrušení zaběhnutého občanského zákoníku či obchodního zákoníku, s nimiž se veřejnost sžila, problematická místa byla novelizována či vyjasněna judikaturou. „Nyní jsme bohužel znovu na počátku a čekají nás desítky let zmatků a nejasností. Právní úprava téže problematiky je v několika zákonech a jejich novelizacích – nikdo nemůže zjistit aktuální znění zákona bez právního informačního systému, táž právní problematika je upravována a měněna v různých druzích zákonů týkajících se zcela odlišného oboru.“
Legislativní odpad
Toman rovněž kritizoval nepřímé novelizace, tzv. přílepky, které sice Ústavní soud označil za neústavní, ale praxe nadále pokračuje. Dotknul se i nekvalitní legislativní práce ve všech odvětvích a oborech práva, protože nemáme legislativce, na právnických fakultách neexistuje obor tvorba zákonů, neexistuje odbornost „legislativec“, a právní řád vypadá podle toho.
Jak dále Toman uvádí, v tento okamžik není v České republice politická strana, která by měla srozumitelnost a přehlednost právního řádu ve svém volebním programu. Téma proklestění právní džungle a vymetení legislativního odpadu čeká na toho, kdo se jej ujme. Nejen tak, že jej opíše ze svých předchozích volebních programů a pak na ně zapomene. Ale především tak, že se mu bude vážně věnovat, že z něj učiní jedno z ústředních témat předvolební kampaně a hlavně že se mu bude věnovat v případě převzetí vládní či zákonodárné odpovědnosti.
„Bez vnitřního přesvědčení, že je to opravdu třeba, bez politické vůle se nic nezmůže. Předvolební slib zůstane jen slibem, jako v předchozích letech. Nedávno jsem četl článek o tom, jak vzrůstající počet vesmírného odpadu ničí navigační satelity, vesmírné družice, životy kosmonautů a v poslední době díky tomu, že dopadají na zem, i životy nás, kteří jsme nikdy zemi neopustili. Paralelu vesmírného a legislativního odpadu, o němž zde hovoříme, považuji za velmi názornou. Na jedné straně zbytky starých, nepotřebných raket, které ohrožují nové astronauty, na druhé straně zbytky starých, nepotřebných právních předpisů, které ohrožují právní jistotu občanů. S obojím je třeba začít něco dělat. V obou případech je nejvyšší čas.“
Zrušte neplatné zákony
Řešením by podle advokáta mělo být především zavedení samostatného právního oboru či specializace „legislativa“ na právnických fakultách či v rámci následných doktorských studií, protože ČR nemá legislativce, odborníky, kteří by znali legislativní proces, měli jednotnou terminologii, znali vzájemnou provázanost právního řádu, uměli psát srozumitelně a jasně, měli historickou paměť apod.
Snížení počtu platných zákonů a jejich srozumitelnost se musí stát osobní prioritou všech kandidátů, kteří chtějí zvítězit v nadcházejících volbách, samozřejmě i jejich politických stran a zejména jejího předsedy. Pokud se téma proklestění právní džungle nestane osobním tématem předsedy strany, nic se nedá změnit. Krokem číslo jedna musí být výslovné zrušení všech obsolentních zákonů a dalších právních předpisů, tedy těch, které již neplatí, nejsou užívány, a přesto nebyly dosud výslovně zrušeny.
Co nejdříve je třeba umožnit vznik oficiální elektronické sbírky platných právních předpisů, jejímž cílem bude garantovat občanům, které zákony a další právní předpisy jsou platné a které již nikoliv. Stát něco podobného nemá, právní informační systémy jsou neoficiální, byť všemi používané.
Každý z nyní platných právních předpisů musí opakovaně projít testem potřebnosti, u každého z nich musí platit vyvratitelná domněnka, že je zákon nepotřebný, dokud není prokázán opak. Výchozím stavem musí být předpoklad nepotřebnosti zákona, dokud příslušné ministerstvo nedoloží jeho smysluplnost a nezbytnost pro život občana a státu. Navíc každý nově přijímaný zákon musí projít testem srozumitelnosti, za tím účelem je nezbytné určit ministerstvo, které odpovídá za potřebnost, srozumitelnost a vzájemnou provázanost všech přijímaných právních předpisů. Politici by se měli zavázat k tomu, že každý zákon smí být novelizován maximálně jednou za pět let, s možností odůvodněných výjimek. „Proklestění právní džungle musí být součástí programového prohlášení vlády, vláda a její představitelé musí osobně odpovídat za to, že v době jejich působnosti nebudou zákony opakovaně novelizovány, zejména za to, že jeden a týž již platný zákon nebude opakovaně a dokonce v témže roce novelizován různými zákony. Novelizace by měly být slučovány do logických celků, neboť roztříštěnost legislativy snižuje právní jistotu všech občanů. Práce ministrů musí být hodnocena podle toho, jaké zákony další právní předpisy jeho resort předkládá,“ dodává Petr Toman.
Nárůst legislativních aktů
Ve Sbírce zákonů bylo v roce 1980 uveřejněno 185 právních předpisů (zákonů, vyhlášek apod.), v roce 1985 141 předpisů. Jak je tomu nyní: v roce 2012 bylo uveřejněno 504 předpisů, 2013 jich bylo 475 a v roce 2014 bylo uveřejněno 366 předpisů. To je kolem 30 – 40 nových právních předpisů měsíčně.
Občanský zákoník č. 40/1964 Sb. účinný od 1. 4. 1964 do 31. 12. 2013 byl:
– do roku 1989 novelizován 6x
– od roku 1990 novelizován 61x (např. v roce 2006 celkem 8 novelizacemi)
Občanský soudní řád č. 99/1963 platný od 1. 4. 1964 dosud byl:
– do roku 1989 novelizován 5x
– od roku 1990 novelizován 142x (např. v roce 2015 celkem 4 novelizacemi, v roce 2009 celkem 9 novelizacemi)
Trestní zákon č. 140/1961 Sb. platný od 1. 1. 1962 do 31. 12. 2009 byl:
– do roku 1989 novelizován 10x
– od roku 1990 novelizován 70x (např. v roce 2006 celkem 9 novelizacemi)
Zákon o dani z příjmu č. 586/1992 Sb. platný od 1. 1. 1993 dosud byl:
– od roku 1993 novelizován 158x
Dušan Šrámek
