Ministr spravedlnosti Robert Pelikán chce opět o něco více podrobit insolvenční správce kontrole. Podle již podané novely insolvenčního zákona a zákona o soudech a soudcích by nadále měli insolvenční správci spadat pod kárnou pravomoc Nejvyššího správního soudu, přičemž kárnou žalobu by podával ministr spravedlnosti.
Pelikán může se svým záměrem narazit – jeho nápad se totiž vůbec nelíbí soudcům ani advokátům. Navíc není jasné, zda vzhledem ke svému postavení mohou insolvenční správci podléhat kárné pravomoci, jako je tomu například u soudních exekutorů. „Ministerstvo spravedlnosti předložilo vládě návrh na zavedení kárné odpovědnosti insolvenčních správců a hostujících insolvenčních správců v návrhu novely zákona o insolvenčních správcích a novely zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů,“ píše ve svém stanovisku pro Českou justici tisková mluvčí Ministerstva spravedlnosti Tereza Schejbalová.
Navržené změny byly podle vyjádření spolu s návrhem novely insolvenčního zákona již projednány pracovními komisemi Legislativní rady vlády. Podle předloženého návrhu novely zákona o insolvenčních správcích by byl insolvenční správce a hostující insolvenční správce kárně odpovědný za kárný delikt, kterého se dopustil v insolvenčním řízení. Kárná řízení by se zahajovala kárnou žalobou podanou ministrem spravedlnosti a o kárné žalobě by rozhodoval Nejvyšší správní soud. Insolvenčnímu správci nebo hostujícímu insolvenčnímu správci by za kárný delikt mohl soud uložit kárné opatření, a to pokutu do výše 5 000 000 Kč, zrušení povolení nebo zrušení zvláštního povolení.
Návrh na poslední chvíli
Rozhodnutí Pelikánova úřadu, které MS doplnilo až v průběhu připomínkového řízení, je reakcí na připomínku Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT), které v řádném připomínkovém řízení namítalo původní ministerský návrh, který předpokládal zvýšení dohledové činnosti resortu spravedlnosti, a to i v konkrétních insolvenčních řízení. „Ustanovení jsou zcela v rozporu s ústavní zásadou dělby moci mezi nezávislým insolvenčním soudem a mocí výkonnou představovanou ministerstvem, zásadou ochrany daňové mlčenlivosti a principy správního trestání.“ Podle připomínky nelze připustit, aby ministerstvo, které je orgánem moci výkonné, posuzovalo činnost insolvenčního správce v konkrétním insolvenčním řízení namísto nebo vedle insolvenčního soudu, neboť dohled nad insolvenčním správcem v konkrétním insolvenčním řízení by mělo příslušet pouze nezávislému soudu, který jediný může insolvenčního správce v tomto řízení za pochybení potrestat.
„Sankcí je, a má být, pouze zákaz činnosti na určitou dobu, který je nicméně obvykle ukládán za závažné porušování povinností. Zrušení povolení nemá být trestem v rámci rozhodování o konkrétním deliktu.“ – (MŠMT)
Zdvojování dohledových pravomocí nad insolvenčním správcem v konkrétním řízení tak může vést k tomu, že insolvenční správce bude za totéž pochybení potrestán dvakrát, čehož důsledkem je porušení čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, který se vztahuje i na tzv. malé trestní (tj. správní) právo. Pokud jde o principy správního trestání, nelze připustit, aby skutková podstata správního deliktu byla vymezena neurčitě, pokud jde o objektivní stránku deliktu, tj. obecně porušením právních předpisů (§ 36b odst. 1 písm. a) a b)). „Rovněž tuto zásadu porušuje zavedený katalog sankcí za konkrétní správní delikt, do nějž se nově zařazuje možnost zrušit povolení nebo zvláštní povolení. Sankcí je, a má být, pouze zákaz činnosti na určitou dobu, který je nicméně obvykle ukládán za závažné porušování povinností. Zrušení povolení nemá být trestem v rámci rozhodování o konkrétním deliktu,“ konstatuje školský resort.
Jak uvedlo MS ve vypořádání připomínek, dohled byl celkově přepracován. Nově se navrhuje zakotvit dohledové pravomoci ministerstva a v jejich kontextu navázat sankční opatření tak, že „pokud bude zjištěno pochybení insolvenčního správce v rámci insolvenčního řízení, bude moci ministr spravedlnosti podat kárnou žalobu, o které bude rozhodovat kárný soud (NSS) v režimu zákona 7/2002 Sb. Pokud bude zjištěno pochybení mimo konkrétní insolvenční řízení, bude klasifikováno jako správní delikt.“
Z vyjádření MŠMT ke způsobu vypořádání této připomínky nicméně plyne, že se jedná o podstatnou změnu materiálu, k níž se lze jen obtížně vyjádřit, takže s ohledem na obsah změn je ale nezbytné konstatovat, že materiál bude muset být zaslán znovu do připomínkového řízení tak, aby se k takto zásadní koncepční změně měly možnost vyjádřit všechny resorty i dotčené osoby. „Žádáme o vysvětlení, akceptací čí připomínky došlo k takovéto změně materiálu. Se způsobem vypořádání nelze souhlasit,“ reagovalo MŠMT.
Ministerstvo spravedlnosti nicméně vyjádření MŠMT odmítlo s odůvodněním, že nové nastavení parametrů dohledu z hlediska nového vymezení kompetencí zůstalo stejné, jako bylo v době zaslání návrhu do meziresortního připomínkového řízení. „Nelze tedy mluvit o koncepční změně. Jediné, co bylo změněno, je způsob postihu, resp. trestání insolvenčního správce, které se nyní rozvádí do dvou větví, a to trestání správní a kárné řízení.“
Jsou insolvenční správci úředními osobami?
Záměr postihnout insolvenční správce kárnou žalobou může narazit na definici jeho postavení. K této otázce se totiž již v minulosti vyjádřil Ústavní soud ČR ve svém rozhodnutí ze dne 12.3.2012 IV.ÚS 3089/11:„Stran insolvenčního správce, jako procesního subjektu insolvenčního řízení, se názory na jeho povahu liší. Dle důvodové zprávy k ust. § 21 insolvenčního zákona je možno insolvenčního správce i v návaznosti na judikaturu vytvořenou k zákonu č. 328/1992 Sb., o konkurzu a vyrovnání, označit z hlediska jeho postavení za veřejného činitele sui generis. Existuje dokonce názor, že insolvenční správce (ani dřívější konkursní správce) nemá postavení veřejného činitele.“
S odkazem na dřívější nález pak Ústavní soud konstatoval, že „insolvenčního správce podle tohoto nálezu není možno považovat za orgán veřejné moci bez dalšího a uvedené tvrzení stěžovatelky tak neplatí kategoricky. Aby bylo možno konstatovat, že insolvenční správce jedná v postavení orgánu veřejné moci, je nutno se zabývat též činností, resp. pravomocí, kterou vykonává.“ Z nálezů Ústavního soudu tak vyplývá, že by kárné pravomoci NSS měly podléhat osoby, které řídí jak veřejným, tak soukromým právem.
Soudci i advokáti jsou proti
Předsedkyně Soudcovské unie Daniela Zemanová upozorňuje na skutečnost, že v původním návrhu změny insolvenčního zákona, který byl v květnu odeslán k připomínkám, nebyl návrh kárné odpovědnosti, ani návrh změny zákona o soudech a soudcích. „Ten byl Ministerstvem spravedlnosti doplněn až v srpnu 2015 v důsledku vypořádání připomínek MŠMT. Tato změna již k připomínkám nešla, Ministerstvo ji označilo za nepodstatnou změnu,“ sdělila na dotaz České justice. „Soudcovská unie ani Nejvyšší správní soud s návrhem kárné odpovědnosti insolvenčních správců nebyli ze strany seznámeni,“ konstatuje dále. „Přečetla jsem si návrh novely kárného řízení, nechci se vyjadřovat k jednotlivostem návrhu, celkové pojetí trestání insolvenčních správců v kárném řízení vedeném NSS považuji za nesprávnou koncepci.“
„Nejenom samotná kárná odpovědnost insolvenčních správců, ale ani změna zákona o soudech a soudcích skutečně v původním návrhu změny insolvenčního zákona a zákona o insolvenčních správcích nebyla, a pokud je mi známo, nebyla ani zmíněna v předkládací zprávě k návrhům novel výše uvedených zákonů,“ doplnil Zemanovou bývalý místopředseda Krajského soudu v Brně Jan Kozák.
Podle něj je taková změna naprosto nekoncepční a také ji v žádném případě nelze označit za nepodstatnou – právě naopak, jde o zcela zásadní změnu v otázce postihu insolvenčních správců za jejich případné pochybení. Zároveň se obává, že Pelikánův návrh může ohrozit nezávislé rozhodování soudní moci. „Navrženým postupem, kdy by porušení povinnosti ze strany insolvenčního správce v konkrétní věci bylo důvodem pro podání kárné žaloby ze strany ministra spravedlnosti, by MS jako představitel moci výkonné ingerovalo do výkonu moci soudní. To nelze akceptovat.“
Návrh se nelíbí ani České advokátní komoře. Řada advokátů totiž vykonává současně i funkci insolvenčních správců, a není tudíž jasné, jak by se kárné řízení dotklo kárné pravomoci komory, a jaké důsledky by případné kárné řízení takového insolvenčního správce mělo případnou kárnou odpovědnost jakožto advokáta. „Kárná pravomoc insolvenčních správců – advokátů Nejvyšším správním soudem je pro nás nepřípustný zásah do nezávislosti advokátů. Kárné prohřešky by i nadále měly projednávat kárné senáty ČAK. Ministr je kárný žalobce, a nic mu nebrání, aby kárné žaloby podal orgánům naší komory. Za dvanáct let funkce přitom pamatuji jednu ministerskou žalobu na advokáta, která se týkala sledování ministra Pospíšila,“ konstatuje předseda ČAK Martin Vychopeň.
Dušan Šrámek
