Stíhání obecních zastupitelů přibývá. Zároveň se ale orgány činné v trestním řízení vyhýbají stíhání obcí či krajů, byť by tak měly na základě zásady legality činit.
Z dostupných zdrojů se skutečně zdá, že trestní odpovědnost obcí a krajů není v praxi uplatňována. Výroční zpráva Nejvyššího státního zastupitelství za rok 2014 se charakteristikou pachatelů nezabývá. Ani ze zvláštní zprávy Nejvyššího státního zastupitelství o poznatcích z aplikace zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim neplyne žádný poznatek o trestním stíhání obce či kraje. „Tato fakta mohou mít mnoha vysvětlení. Od hlasů, že by trestné stíhání územního samosprávného celku bylo politicky a společensky neúnosné, přes tvrzení, že je z povahy věci vyloučeno, aby se obec nebo kraj dopustil trestného činu,“ vysvětluje advokát Tomáš Gřivna.
Stíhání může být i za dotační podvody
Podle Gřivny to může být způsobeno především tím, že obce a kraje jsou při výkonu veřejné moci vyňaty z působnosti zákona o trestní odpovědnosti právnických osob. „Klíčové je tedy posouzení, zdali k jednání, které může být posouzeno jako trestný čin, došlo při výkonu veřejné moci. Přestože se k tomuto znaku vedou určité diskuse, lze za výkon veřejné moci bez dalšího považovat výkon tzv. přenesené působnosti orgány územního samosprávných celků (ÚSC),“ myslí si Gřivna. Proto například za přijetí úplatku úředníkem za vydávání stavebního povolení bude trestně odpovědný jen tento úředník, a nikoliv obec.
Jinak je tomu v případech, kdy ÚSC založí obchodní společnost, či jinou právnickou osobu. „Že taková právnická osoba je trestně odpovědná, je mimo diskusi. Je-li obec jediným společníkem obchodní společnosti, zákon o obcích vyhrazuje rozhodovací pravomoc jediného společníka radě obce. Orgán obce se tak stává ovládající osobou TOPO a může přivodit trestní stíhání nejen založené společnosti, ale i samotné obci,“ vysvětluje rozdíl advokát s tím, že obdobně je tomu u krajů a radě kraje.
Zajímavá je též problematika čerpání dotací, ať již samotnými ÚSC nebo jinými subjekty v rámci Regionálního operačního programu (ROP). Obec či kraj se může dopustit trestného činu dotačního podvodu nebo poškození finančních zájmů EU. Jedním z orgánů regionální rady je výbor, který jedná a rozhoduje o věcech spojených s realizací Regionálního operačního programu, např. schvaluje výběr projektů, kterým Regionální rada poskytne dotaci. Členy výboru volí z řad svých členů zastupitelstva krajů, které tvoří region soudržnosti. Pokud by kterýkoliv ze členů výboru spáchal trestný čin v rámci činnosti výboru (např. člen výboru by přijal úplatek za to, že bude hlasovat pro schválení projektu, kterému bude poskytnuta dotace), mohl by přivodit trestní stíhání Regionální radě, neboť ta je právnickou osobou. Na kolik by přicházela v úvahu i trestní odpovědnost kraje, který takového zástupce do výboru zvolil, je podle Gřivny sporné.
Poškozena může být sama obec
Druhým důvodem, proč zatím není v rámci Trestní odpovědnosti právnických osob stíhána žádná obec či kraj, je skutečnost, že jednání, která lze podřadit pod skutkové podstaty trestných činů, za které je odpovědna právnická osoba, nejsou až na výjimky časté při činnosti ÚSC. Z výčtu ustanovení § 7 je jen několik trestných činů, u nichž přichází reálně do úvahy trestní odpovědnost ÚSC. Povětšinou budou spojené s nakládáním s majetkem, zvláště v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek. Ze strany představitelů ÚSC může jít o korupční trestné činy, sjednání výhody při zadání veřejné zakázky či pletichy při zadání veřejné zakázky. Naopak případy porušení předpisů o pravidlech hospodářské soutěže nespadají do výčtu § 7 TOPO, byť by sem bylo možné podřadit i závažným způsobem porušení pravidel zadávacího řízení. Stejně tak ve výčtu absentuje trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku, a to v úmyslné i nedbalostní formě.
V neposlední řadě brání stíhání ÚSC to, že trestné činy spáchané v rámci jejich činnosti spočívají často ve způsobení škody právě jim, Z trestných činů, pro které byli a jsou stíhání zastupitelé, radní a starostové, se často objevuje i trestný čin podvodu. Mnohdy byl však spáchán za takových okolností, že tím, komu byla způsobena škoda, byla právě obec.
Například starosta na základě fiktivních dokladů neoprávněně čerpal finanční prostředky obce, a tyto prostředky užíval pro vlastní potřebu. V těchto případech lze zaujmout závěr, že šlo o zjevný exces, který nemůže naplnit všechny podmínky pro přičitatelnost jednání fyzické osoby právnické osobě. Může dojít ale k i takové absurditě, kdy trestná činnost spáchaná představitelem obce mohla být zároveň v její prospěch, a až následně k její škodě, pokud jí za toto jednání byla uložena finanční sankce.
Z případů celkem patnácti věcí, které jsou prezentovány v analýze Nejvyšší státní zastupitelství k trestní odpovědnosti zastupitelů a radních ze září 2014, vyplývá, že pokud by k těmto činům došlo po nabytí účinnosti zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, v téměř polovině věcí by připadala v úvahu trestní odpovědnost ÚSC. Z publikovaného stanoviska Unie obhájců ČR č. 3/2015 k trestnímu stíhání zastupitelů měst a obcí, by připadala v úvahu trestní odpovědnost ÚSC ve čtvrtině případů ze sedmdesáti pěti. „Mírně může změnit současný stav i projednávaná novela zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, pokud by došlo k navrhovanému rozšíření trestných činů, za které by mohly být odpovědné i ÚSC,“ uzavírá Gřivna.
Selektivní represe
„Zákon o TOPO je účinný více než tři a půl roku. Orgány činné v trestním řízení přes počáteční tápání přistoupili k poměrně sebevědomému stíhání celé řady především obchodních korporací bez ohledu na jejich velikost a význam. O to více s uvedeným postupem kontrastuje fakt, že do současné doby nebyl veřejně prezentován jediný případ, kdy by byl stíhán kraj, obec, státní či obecní příspěvková organizace,“ všímá si absence stíhání ÚSC advokát Lukáš Trojan.Představitelné důvody, pro které se tak nestalo, jsou podle jeho názoru v zásadě dva. Obce, kraje, jejich příspěvkové organizace či subjekty s jejich majetkovou účastí se chovají naprosto vzorně, a nelze nalézt důvod, proč by měly být stíhány. Uvedený důvod však poněkud naráží na řadu trestních stíhání, která jsou mnohdy s velkou mediální publicitou vedena vůči představitelům těchto subjektů.
Dalším důvodem může být právní posouzení orgánů činných v trestním řízení, kdy zkrátka komerčním právnickým osobám měří jiným metrem než veřejnoprávním korporacím a subjektům z nich odvozených. „Je více než zřejmé, že zatímco v jiných případech se orgány činné v trestním řízení zaklínají zásadou legality trestního řízení, v daném případě důsledně uplatňují nepřípustnou zásadu oportunity, tedy zjednodušeně řečeno vybírají si, koho stíhat budou, a koho ne,“ vysvětluje dále advokát.
Motivy, které vedou orgány činné v trestním řízení k tomu, že prakticky nestíhají žádné subjekty z veřejné sféry, nejsou známé, a lze o nich podle Trojana jen spekulovat. „Osobně se domnívám, že jakékoliv významnější trestní stíhání, obce, kraje, ale rovněž státního podniku či významné příspěvkové organizace, by logicky vyvolalo politickou paniku a nepochybně by vedlo k novelizaci stávající úpravy.“
Právnickou osobou, jejíž trestní odpovědnost vymezuje zákon o trestní odpovědnosti právnických osob, se totiž rozumí všechny formy obchodních společností včetně družstev, ale též například státní podnik, evropská společnost, spolky, církve a náboženské společnosti, politické strany a hnutí, nadace, obecně prospěšné společnosti příspěvkové organizace, zdravotní pojišťovny, zdravotnická zařízení atd.
Stát stojí nad zákonem
Zákon ale naproti tomu výslovně uvádí, že dle uvedeného zákona nejsou trestně odpovědné a) Česká republika, b) územní samosprávné celky při výkonu veřejné moci. Lze tak dojít k závěru, že pokud je plně vyloučena trestněprávní odpovědnost České republiky, vztahuje se toto vyloučení na všechny organizační složky státu. Příkladmo lze uvést, ministerstva, jiné správní úřady, Ústavní soud, státní zastupitelství, Akademie věd, Kanceláře PSP a Senátu apod.
Dále lze uvedené vyloučení vztáhnout též na další ústřední orgány státní správy. Zákonodárce tak vyloučil z trestní odpovědnosti celou řadu subjektů, bez toho, že by takové vyloučení mělo vnitřní logiku, když naopak trestněprávní odpovědnost ponechal například státnímu podniku či státním příspěvkovým organizacím. Například lze uvést řadu kulturních či zdravotních a vědeckých institucí, divadla, galerie, knihovny, nemocnice, dětské domovy, jednotlivé výzkumné ústavy AV ČR apod.
„Přijmeme-li základní tezi zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, tedy, že územní samosprávné celky jsou odpovědné avšak s vyloučením výkonu veřejné moci, pak není vůbec zřejmé, proč tato teze nebyla použita též v případě státu respektive jeho organizačních složek. Kterákoliv organizační složka státu či ústřední orgán státní správy se může dopustit identického deliktního jednání, které nijak nesouvisí s výkonem veřejné moci, například v souvislosti s dispozicí s majetkem, avšak stát a jeho organizační složky plně v rozporu se zásadou rovného zacházení zde požívají jakési kvazi indemnity kdy za totožné jednání je sice možné stíhat kraj, obec, nemocnici, galerii či výzkumný ústav, ale již nikoliv Akademii věd, Český statistický úřad či třeba Úřad vlády,“ říká Trojan s tím, že tento nerovný stav posilující etatistické tendence v daném případě stavící stát a jeho složky nad všechny ostatní právnické osoby, je jedním z důvodů, proč v daném případě především podnikatelská sféra ztrácí důvěru ve spravedlnost a rovné zacházení.
Uvedené postavení ÚSC je tak v zásadní nerovnováze se státem respektive jeho organizačními složkami. „Absurdita uvedeného rozdílného postavení je pak více než zřejmá, a vede k zásadní otázce, zda je férové, aby stát a jeho organizační složky požívali bezdůvodné ochrany na rozdíl od daňových poplatníků a dokonce územních samosprávných celků.“
Cesta by ale podle Trojanova názoru neměla být v rozšíření odpovědnosti na organizační složky státu, naopak je třeba vážně zauvažovat, zda by neměl být revokován cely model trestní odpovědnosti právnických osoba a změněn v inspiraci s jinými státy EU tak, že by bylo využito správní trestání a správní sankce, což by nepochybně vedlo ke zklidnění situace a zesílilo míru jistoty podnikatelského prostředí v ČR.
Dušan Šrámek
