Čtrnáct připomínek k zákonu o státním zastupitelství formulovali poslanci ústavně právního výboru sněmovny na květnovém zasedání, tento týden v úterý jim první náměstek ministra spravedlnosti Michal Franěk přinesl odpověď. Česká justice má dokument k dispozici, přináší ho v plném znění s vlastními vytučněnými poznámkami týkajícími se způsobu vypořádání.
1) Námitka poslanců:
Návrh ZSZ mění celkový systém státních zastupitelství z „decentralizovaného modelu“ na model „generální prokuratury,“ tj. striktně hierarchně uspořádaný; nesystémové zrušení VSZ a jeho důsledky: dražší, neefektivní a nedostatečně připravený experiment, který prosazuje pouze NSZ a jedno VSZ.
Reakce ministerstva:
Nelze souhlasit s apriorním tvrzením, že zrušením článku vrchních státních zastupitelství dochází ke změně systému státního zastupitelství na prokuraturu. Státní zastupitelství zůstává i nadále soustavou orgánů určených zejména k zastupování veřejné žaloby v trestním řízení, jednotlivá státní zastupitelství zůstávají i nadále určitými „autonomními jednotkami“, kdy i podle nové úpravy jsou vztahy uvnitř soustavy regulovány vztahy vnějšího a vnitřního dohledu (terminologií zákona vztahy dohledu a řídicími a kontrolními oprávněními vedoucích státních zástupců), přičemž v probíhajících řízeních může takto docházet k ovlivňování pouze bezprostředně nižšího státního zastupitelství.
Výkonem dohledu se nesmí zasahovat do nestranného a samostatného výkonu působnosti státního zástupce a jeho nezávislosti na vnějších vlivech, což je posíleno jednak tím, že jsou náležitosti pokynů, zejména pokynů negativních, blíže specifikovány, jednak tím, že se rozšiřuje okruh případů, kdy lze daný pokyn odmítnout. Návrh zákona kromě toho výslovně vylučuje výkon tzv. dohledu nad dohledem. Nejvyšší státní zastupitelství tudíž nemůže vykonávat dohled nad agendou vykonávanou na okresních státních zastupitelstvích a v těchto věcech ani nemůže vydávat pokyny, ani do nich jinak ingerovat, nemůže si tyto věci atrahovat, nijak se nezakládá právo nejvyššímu státnímu zástupci ani Nejvyššímu státnímu zastupitelství dávat závazné pokyny v jakékoliv věci jakémukoliv státnímu zástupci, apod.
Jinými slovy, zrušením článku vrchních státních zastupitelství ani jinými změnami navrhovanými v zákoně o státním zastupitelství nezaniká stávající model státního zastupitelství a nekonstituuje se model monokratické a centralizované prokuratury.
Rozpor trvá.
2) Námitka poslanců:
Z kontextu návrhu ZSZ je zřejmá rezignace na výkon dohledu v rámci soustavy SZ.
Reakce ministerstva:
Není zřejmá podstata této připomínky. Úprava dohledu jakožto institutu zajišťujícího jednotný, zákonný, odborný a účinný výkon působnosti státních zástupců nižšího státního zastupitelství je návrhem oproti současné úpravě precizována. Nová úprava chrání samostatný výkon působnosti státního zástupce činného ve věci v I. stupni, poskytuje mu záruky zpětné vazby ze strany nadřízeného státního zastupitelství. Dohled nicméně nemá a nemůže nahrazovat vlastní výkon působnosti státního zástupce. V porovnání se současným stavem tudíž dochází ke změnám v zákonném vymezení dohledu, které směřují právě k posílení principu nezávislosti, nestrannosti a samostatnosti státních zástupců. Návrh zákona stanoví možnost odmítnutí splnění pokynu daného nadřízeným státním zastupitelstvím nebo vedoucím státním zástupcem a podrobně upravuje postup státního zástupce v takovém případě.
Rozpor trvá.
3) Námitka poslanců:
§ 1 – označuje státní zastupitelství za justiční orgán, což je nejen matoucí, ale i v rozporu s Ústavou ČR; SZ je součástí moci výkonné.
Reakce ministerstva:
Charakteristika státního zastupitelství jako justičního orgánu nijak nezpochybňuje jeho ústavní zakotvení v rámci hlavy upravující moc výkonnou.
Státní zastupitelství je možné chápat jako orgán sui generis směšující rysy moci výkonné a soudní. Je to orgán veřejné moci, který v systému dělby moci tvoří přechod mezi mocí soudní a výkonnou. Státní zastupitelství má charakter orgánu justičního, který nevykonává soudní moc, ale jeho justiční úkony mají povahu obdobnou výkonu soudní pravomoci. Pravomoc provádět úkony justiční povahy činí ze státního zastupitelství též předstupeň (zejména v oblasti trestní) nezbytný pro výkon soudní moci. Zvýrazňuje se tím určitá souvislost činnosti státního zastupitelství s činností soudu, která je v oblasti trestní závislá na uskutečňování výhradní pravomoci státního zastupitelství. Vzít v úvahu je třeba i nezastupitelnou roli státního zastupitelství při uplatňování principů restorativní justice a jmenovitě odklonů v trestním řízení. Ostatně pokud by tomu tak nebylo, bylo sporné, zda by mohl státní zástupce v rámci přípravného řízení končit trestní řízení nebo rozhodovat o odklonech (kdy řada přiměřených omezení, která s tím mohou být spojena, znamenají citelný zásah do osobní sféry obviněného).
Státní zastupitelství je pojímáno jako justiční orgán v rámci mezinárodních smluv i v rámci evropského práva; charakteristika státního zastupitelství jakožto justičního orgánu je ostatně již dnes součástí platného právního řádu [viz § 2 písm. a) zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních].
Rozpor trvá, zásadní připomínka.
4) Námitka poslanců:
§ 12 odst. 2 – je třeba alespoň rámcově vymezit místní příslušnost speciálního státního zastupitelství (speciálu) pro zvolení soudu příslušného k úkonům v přípravném řízení; místní příslušnost odvozená od příslušnosti Nejvyššího soudu nahrává spekulacím o volbě soudu podle jeho „vstřícnosti“; vhodné by bylo posečkat na reformu soudnictví a nový trestní řád.
Reakce ministerstva:
Tato připomínka byla akceptována, dojde k úpravě § 26 trestního řádu, který vymezuje příslušnost soudu v přípravném řízení. Tato příslušnost nadále nebude navázána na to, který státní zástupce podal soudu příslušný návrh, resp. kterému soudu státní zástupce návrh podal. Podle návrhu § 26 trestního řádu bude k provádění úkonů v přípravném řízení příslušný ten okresní soud, jehož místní příslušnost se určí podle obecných pravidel.
Ministerstvem akceptováno.
5) Námitka poslanců:
§ 12 odst. 5 – je třeba sjednotit možnost zastupování před odvolacím soudem, tzn. buď zastoupení na žádost dozorového st. zástupce činného v prvním stupni nebo pouze s předchozím souhlasem vedoucího st. zástupce.
Reakce ministerstva:
Návrh zákona předpokládá, že u věcí vyřizovaných v prvním stupni u krajských státních zastupitelství by zásadně měl být činný státní zástupce tohoto státního zastupitelství i před odvolacím soudem. Tato změna se u agendy vyřizované v prvním stupni na okresním státním zastupitelství nenavrhuje, nicméně připouští se, aby po rozhodnutí okresního státního zástupce v tomto řízení vystupoval u odvolacího soudu státní zástupce činný u okresního státního zastupitelství.
Sjednocení režimu by s sebou neslo potřebu výrazného posílení okresních státních zastupitelství a tím i zvýšené náklady.
Z údajů za rok 2014 vychází v agendě vyřizované prvostupňovně u krajského státního zastupitelství průměrný počet odvolání na státního zástupce na 5,3. Zjevně se jedná o zvládnutelný počet na to, aby státní zástupce krajského státního zastupitelství ve většině případů byl činný i v řízení o odvolání u vrchního soudu, přičemž odpadá potřeba státního zástupce nadřízeného státního zastupitelství studovat spis (ostatně v komplikovaných věcech dochází z těchto důvodů v současné době k dočasnému přidělování státních zástupců na vrchní státní zastupitelství). Fakticky však toto číslo bude o něco nižší – případy, kdy je odvolání vyřizováno v neveřejném zasedání, event. případy, kdy v některých „jednodušších“ trestních věcech dojde k předání věc z krajského státního zastupitelství Nejvyššímu státnímu zastupitelství.
U věcí vyřizovaných okresními státními zastupitelstvími by bylo nepochybně také výhodné, aby státní zástupce zastupoval veřejnou žalobu v řízení před soudem, ale je třeba přihlížet k možnosti praktické realizace takového opatření. Z údajů za rok 2014 vychází v agendě vyřizované prvostupňovně u okresního státního zastupitelství průměrný počet odvolání na státního zástupce na 15,8. Toto je ale již příliš velký počet řízení o odvolání, aby je mohl jako pravidlo zastupovat státní zástupce zpracovávající věc na prvním stupni (byť by to samozřejmě byl ideální stav). Je třeba přihlížet nejen k počtu dní, které by si toto vyžadovalo, ale i k nutnosti zajistit fungování zejména menších státních zastupitelství.
Poslanci připomínku stáhli.
6) Námitka poslanců:
§ 13 – výkon dozoru přenechat místně příslušnému st. zástupci podle právní kvalifikace, v opačném případě, tj. zavedením výkonu dohledu na úrovni NSZ, hrozí prodražení a nižší efektivita vyřizování těchto věcí.
Reakce ministerstva:
Navrhovanou změnou by došlo k faktickému zrušení stávající specializace na trestnou činnost, u které přípravné řízení nebo zkrácené přípravné řízení koná Generální inspekce bezpečnostních sborů. Není přitom zřejmé, proč by mělo dojít k nižší efektivitě vyřizování těchto věcí.
Poslanci připomínku stáhli.
7) Námitka poslanců:
§ 14 odst. 2 a odst. 5 – příliš široké vymezení působnosti speciálu, nevhodně rozsáhlá míra atrakce a delegace; koncentrace výlučného rozhodování o věcné a místní příslušnosti do rukou vedoucího speciálu bez možnosti vyvolat spor o příslušnost.
Reakce ministerstva:
Hlavním cílem zřízení Speciálního státního zastupitelství je zejména přispět k účinnějšímu stíhání závažné hospodářské trestné činnosti. Tato činnost je často páchána jako řetězec související trestné činnosti, velice často je přitom doprovázena korupcí, často je v rámci takovéto trestné činnosti páchána i trestná činnost související s veřejnými zakázkami nebo s insolvenčním řízením. Korupční trestné činy nebo trestné činy spojené s veřejnými zakázkami nebo s insolvenčním řízením přitom mohou být prvními trestnými činy, o kterých se státní zastupitelství dozví a jejichž prostřednictvím pak může být postupně odkryta celá síť souvisejících navazujících jednání. Speciální státní zastupitelství by však nemělo být povinno zabývat se dozorem nad veškerými trestními řízeními podle § 14 odst. 1 návrhu, neboť by zcela logicky došlo k zahlcení tohoto útvaru, který by pak musel být personálně zcela jinak dimenzován. Speciální státní zastupitelství by se mělo zabývat pouze sofistikovanou trestnou činností a mělo by mít proto možnost věci, které tuto specializaci nevyžadují, delegovat na jinak příslušná státní zastupitelství. Mimořádně složité a závažné kauzy však mohou být i ty, ve kterých hranice škody nedosahuje zákonem stanovené minimální výše. Navrhuje se proto i možnost, aby v těchto případech byly jednotlivé věci vedoucím Speciálního státního zastupitelství atrahovány.
Stanovení agendy Speciálního státního zastupitelství bez možnosti atrakce a delegace považujeme za mimořádně nešťastné, neboť by na jednu stranu bylo plýtváno zkušenostmi a znalostmi specializovaných státních zástupců na agendu, kterou by jinak bez větších problémů byli schopni zvládnout státní zástupci jiných státních zastupitelství, na druhou stranu by došlo k tomu, že část vysoce sofistikované trestné činnosti, která by měla být řešena právě těmito speciálně vyškolenými státními zástupci, by zůstala na krajských nebo okresních státních zastupitelství. Bez možnosti atrakce ostatně ani nebude důvod pro zasílání informací o probíhajících řízeních, kdy se očekává, že díky analytické činnosti Speciálního státního zastupitelství dojde rozpoznání souvisejících útoků nebo trestných činů.
Tento model, kdy je obsah náplně práce určitého orgánu určité míry ovlivňován atrakcí a delegací, není ostatně nový, uplatňuje se již v současné době u agendy tzv. 6. odborů (OZHFK) vrchních státních zastupitelství, u celostátních útvarů policie apod.
Rozpor trvá.
8) Námitka poslanců:
§ 14 odst. 3 – nelogická asymetrie věcné příslušnosti, kdy v případě tr. činů příslušníků PČR bude příslušné speciální státní zastupitelství, ale v případě příslušníků a zaměstnanců GIBSu, Vojenské policie a zpravodajských služeb budou příslušná krajská zastupitelství.
Reakce ministerstva:
Tato připomínka byla akceptována, ustanovení § 14 odst. 3 bylo vypuštěno, tj. na vymezení agendy Speciálního státního zastupitelství nebude mít vliv osoba pachatele.
Ministerstvem akceptováno.
9) Námitka poslanců:
§ 18, 19 – obdobně jako je tomu podle platné právní úpravy u soudců, zavést kromě zákazu opakování funkce NSZ stejný zákaz též u vedoucího speciálu a KSZ. Naproti tomu možnost opakování funkce u OSZ ponechat.
Reakce ministerstva:
Zákaz opakování výkonu funkce by měl význam v případě, kdy by s opakováním výkonu funkce hrozilo riziko účelového chování vedoucího státního zástupce, který by se na konci svého funkčního období snažil ovlivňovat osoby, které by jej měly znovujmenovat.
Vzhledem k striktnímu požadavku na výběrová řízení, kterými musí každý navrhovaný kandidát na místo vedoucího státního zástupce projít, toto riziko podle našeho názoru nehrozí. Výsledky výběrového řízení jsou pro navrhovatele závazné (oproti verzi předložené v minulém volebním období), tj. nejen, že nelze navrhnout ke jmenování do funkce vedoucího státního zástupce osobu, která se výběrového řízení nezúčastnila, ale ani není možné, aby byla navržena osoba, která se neumístila na prvním místě.
Navrhovaný požadavek by tak podle našeho názoru vedl pouze k omezení zájmu o výkon funkce vedoucího státního zástupce a až k určitému „mrhání lidskými zdroji“, kdy by jen z tohoto formálního důvodu nebylo možné jmenovat osobu dosavadního vedoucího státního zástupce, byť by jinak splňoval veškeré potřebné předpoklady a ve své dosavadní funkci se osvědčil.
Rozpor trvá.
10) Námitka poslanců:
§ 26 odst. 3 – dohled nad postupem speciálu se nevykonává – zde zazněla v rámci rozpravy na podvýboru nejostřejší kritika.
Reakce ministerstva:
Cílem zřízení Speciálního státního zastupitelství bylo vytvořit specializovaný útvar, který se bude zabývat zejména případy nejzávažnějších forem hospodářské kriminality. Vzhledem k charakteru jeho činnosti a s tím spjatým požadavkem na zajištění maximální míry samostatnosti a nezávislosti se právě navrhuje vyloučit nad jeho činností dohled ze strany nadřízeného Nejvyššího státního zastupitelství. Neznamená to ale, že by činnost Speciálního státního zastupitelství byla zcela „ve vzduchoprázdnu“. Nad činností státních zástupců činných u Speciálního státního zastupitelství bude vykonáván standardní výkon řídících a kontrolních oprávnění vedoucího Speciálního státního zastupitelství; stížnosti proti jejich rozhodnutím, nejde-li o rozhodnutí podle § 146a odst. 1 tr. řádu, budou vyřizovány nadřízeným státním zastupitelstvím, tj. Nejvyšším státním zastupitelství, ve vztahu k agendě SSZ budou dána oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a tr. řádu, může být vykonávána kontrola skončené věci apod. Činnost Speciálního státního zastupitelství je obligatorní součástí každoročním zprávy o činnosti státního zastupitelství. Důvodem, proč je vyloučen nad činností Speciálního státního zastupitelství dohled, je snaha vyloučit možnost ovlivňovat každodenní činnost tohoto státního zastupitelství a znemožnit dávat mu pokyny v konkrétních živých věcech. Obdobný model je např. v Rakousku, kdy tamní speciální státní zastupitelství poskytuje informace o svých věcech ministru spravedlnosti až po podání obžaloby (ostatní státní zastupitelství i v průběhu přípravného řízení).
Rozpor trvá, zásadní připomínka.
11) Námitka poslanců:
§ 76 odst. 3 – v případě tří negativních hodnocení práce st. zástupce může dojít k jeho přeložení; zde bylo kriticky konstatováno, že by měl být takto hodnocený st. zástupce spíše funkce zproštěn než přeložen (souvisí s doprovodným návrhem – zákon č. 6/2002 Sb. o soudech a soudcích, Hlava V., § 27).
Reakce ministerstva:
Možnost přeložení státního zástupce pro jeho opakované negativní hodnocení není kárným opatřením, tj. není navázáno na kárné provinění – jedná se de facto o zvláštní druh personálního opatření sloužícího k zajištění řádného chodu státního zastupitelství a výkonu jeho působnosti. Tento institut míří na situace, kdy státní zástupce dlouhodobě nedosahuje požadovaných výsledků (aniž by se ovšem tím nutně musel dopouštět kárných provinění, popř. se i jich dopustit mohl a byl sankcionován výtkou nebo kárným opatřením – i toto bude obsaženo v hodnocení a bude mít vliv na jeho výsledek). Ani skutečnost, že takto je státní zástupce hodnocen opakovaně, sama o sobě nezakládá kárnou odpovědnost; kvůli pouhému negativnímu hodnocení nelze podat kárnou žalobu.
Jsou-li pochyby o tom, zda státní zástupce bude řádně plnit na státním zastupitelství, u kterého je činný, své povinnosti, zejména zda bude postupovat nezávisle, nestranně, odborně, odpovědně, v souladu se zákonem a bez zbytečných průtahů, bude moci kárný soud dát souhlas s přeložením státního zástupce. Přeložení státního zástupce je pak v rukou ministra, který může o přeložení rozhodnout na návrh nejvyššího státního zástupce. Nejvyšší státní zástupce přitom vychází jak z vyjádření vedoucího státního zástupce státního zastupitelství, u kterého je překládaný státní zástupce činný, tak i z vyjádření vedoucího státního zástupce, kam má být státní zástupce přeložen. Státní zástupce by přitom měl být přeložen na státní zastupitelství, kde je předpoklad, že svoji činnost bude vykonávat řádně, tj. kde bude moci vykonávat jiný druh agendy.
I při tomto přeložení státního zástupce bez jeho souhlasu nebo žádosti se přihlíží i k jeho osobním a rodinným poměrům.
Samozřejmě, že i v těchto případech je preferován konsensuální způsob řešení situace podle § 74 odst. 1 návrhu, tj. přeložení státního zástupce na jeho žádost.
Bude-li však dáno negativní hodnocení z důvodů spáchání kárného provinění, pak samozřejmě má být státní zástupce kárně žalován a kárným soudem uložena adekvátní sankce, která může spočívat i v odvolání z funkce.
Rozpor trvá.
12) Námitka poslanců:
§§ 80 a 81 – jednoznačné a výrazné oslabení kárné odpovědnosti státních zástupců oproti předchozím návrhům; vágní skutková podstata kárného provinění, kárné opatření podmíněné odvolání z funkce na 2 až 5 let vypuštěno, jiné kárné sankce zmírněny, např. u platů jak co do rozsahu jejich snížení, tak co do délky trvání takového snížení.
Reakce ministerstva:
Předchozí návrhy byly předmětem kritiky, co se týče jak nastavení sazeb sankcí, tak vymezení kvalifikačních okolností, za kterých bylo možné tyto sankce uložit.
V porovnání s obdobnými sankčními mechanismy obsaženými v zákoně o státní službě, zákoně o soudech a soudcích, zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů se jednalo o návrh nepřiměřeně přísný.
Tak podle zákona o státní službě lze jako kázeňské opatření snížit plat až o 15 % na dobu až 3 kalendářních měsíců, podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů lze uložit kázeňský trest snížení základního tarifu až o 25 % na dobu nejvýše 3 měsíců, podle zákona o soudech a soudcích může dojít v důsledku kárného provinění ke snížení platu nejvýše 30 % na dobu nejvíce 1 roku a při opětovném kárném provinění, jehož se soudce dopustil v době před zahlazením kárného opatření, na dobu nejvíce 2 let. Dříve navrhované snížení platu nejméně o 30% a nejvýše o 50% na dobu nejméně šesti měsíců a nejdéle tří let byl vyhodnoceno jako excesivní.
Sankce podmíněného odvolání z výkonu funkce byla vyhodnocena jako nepříliš vhodná, neboť státní zástupce by byl pod enormním tlakem po dobu až 5 let, kdy i bagatelní porušení povinností státního zástupce, které by mohlo být řešeno pouze výtkou, by znamenalo nutnost rozhodnout o neosvědčení se a zánik funkce státního zástupce. Taková právní úprava by vytvářela i zvýšení možnosti vydíratelnosti nebo korupčního rizika takového státního zástupce ve snaze, aby byť i jen takové bagatelní kárné provinění nebylo odhaleno a aby mu nezanikla neosvědčením se funkce státního zástupce.
Rozpor trvá.
13) Námitka poslanců:
§ 93 odst. 3 – proč mají krajští st. zástupci skončit ve funkci rok od účinnosti zákona, zatímco NSZ začíná běžet sedmileté funkční období až od okamžiku nabytí účinnosti ZSZ?
Reakce ministerstva:
Na rozdíl od nejvyššího státního zástupce krajští státní zástupci mohou být zvoleni opakovaně. Stávajícím krajským státním zástupcům má funkční období skončit uplynutím jednoho roku ode dne nabytí účinnosti zákona. Postupná obměna těchto vedoucích státních zástupců se nenavrhuje, a to zejména vzhledem k požadavku, aby na obměně okresních státních zástupců již participovali krajští státní zástupci, kteří úspěšně projdou výběrovým řízením.
Rozpor trvá.
14) Námitka poslanců:
§ 94 – nesystémové zrušení vrchních státních zastupitelství; nejdříve je třeba připravit nový trestní řád a až potom ZSZ.
Reakce ministerstva:
Zákon o státním zastupitelství je svoji podstatou organizační normou, tj. upravuje soustavu státního zastupitelství, vztah státního zastupitelství k moci výkonné, vztahy mezi jednotlivými stupni, postavení vedoucích státních zástupců, „řadových“ státních zástupců a v souvislosti s tím i právních čekatelů. Hlavní těžiště činností státního zastupitelství je zastupování veřejné žaloby, prostředky pro výkon této činnosti však jsou předmětem úpravy jiných předpisů, zejména trestního řádu, nikoli ale samotného zákona o státním zastupitelství. Úprava obsažená v zákoně o státním zastupitelství může maximálně napomoci lepšímu využívání procesních prostředků, které může státní zástupce využít podle trestního řádu nebo jiných procesních předpisů. Nelze podle našeho názoru podmiňovat přijetí nového zákona o státním zastupitelství přijetí rekodifikace trestního řádu.
Není zřejmé, proč je zrušení článku vrchních státních zastupitelství označováno za „nesystémové“. Domníváme se, že státní zastupitelství nemusí v tomto směru bezprostředně sledovat soustavu soudů; rozhodující je v této souvislosti především efektivní zajišťování výkonu zákonné působnosti státního zastupitelství. Ostatně již podle dnešního právního stavu nebyla zásada, že státní zastupitelství působí pouze u soudu, v jehož obvodu je činné, plně respektována – kompetence vrchních státních zastupitelství nekoresponduje s působností vrchních soudů, státní zástupce krajského státního zastupitelství vyšetřující trestné činy spáchané příslušníky Generální inspekce bezpečnostních sborů žaluje u místně a věcně příslušného soudu, třebaže nejde o krajský soud, v jehož obvodu je činný apod.
Rozpor trvá, zásadní připomínka.
-rm-
