Baxa k Pelikánovu legislativnímu balíku: Zákon přichází ve špatnou chvíli, kárná novela je zbytečná a protiústavní

Dvě zásadní námitky uplatnil v rámci připomínkového řízení k novému zákonu o státním zastupitelství předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Věc první – samotný zákon by měl počkat na rekodifikaci trestního řádu. Druhá se pak týká zásadních změn v kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a exekutorů, které ministr Robert Pelikán k zákonu přilepil. Podle Baxy jsou změny zbytečné, protiústavní a nepromyšlené, se zákonem o státním zastupitelství navíc věcně nesouvisející. Navrhuje proto tzv. kárný zákon z balíku novel vypustit.

Baxa své argumenty vystavěl na myšlenkovém půdorysu, který před dvěma týdny nastínil v rozhovoru pro Českou justici. V něm kritizoval zejména způsob, jakým Pelikán do doprovodných norem vepsal převratné systémové změny, které ale s nikým z justice nekonzultoval. „To, že ministr spravedlnosti využil okamžiku, kdy je otevřen kárný zákon, a podloudně do něho vložil věci, které se zákonem o státním zastupitelství nemají vůbec nic společného, a jde navíc o zcela zásadní koncepční změny, to je nepochopitelné,“ řekl tehdy.

Své výhrady teď Baxa formuloval ve dvanácti bodech. Menší plochu zabírá komentář k samotnému zákonu, navrhovaným změnám v kárném trestání se pak věnuje obšírněji. Výsledkem jsou dvě připomínky označené jako zásadní. Šéf NSS přitom není jediný, kdo se k zákonu v připomínkovém řízení vyjádřil kriticky. Jak Česká justice zjistila nahlédnutím do vládní elektronické knihovny, zásadní připomínky zatím vzneslo dvanáct míst z těch, která byla v rámci legislativních pravidel oslovena.

Státní zástupci mají žalobní monopol, klíčový je pro ně trestní řád

Samotný zákon o státním zastupitelství Baxa nerozebírá v jednotlivostech, soustředí se jen na jeho stěžejní koncepční nedostatky. Ve čtyřech krocích staví argumentaci, jejímž základem je o ústavní pořádek se opírající konstatování převládající role státního zastupitelství coby orgánu veřejné žaloby v trestních věcech. „Jiné úkoly plní, stanoví-li tak zákon. Tak je založeno jeho postavení článkem 80 Ústavy,“ píše Baxa.

Toto ústavní vymezení neumožňuje, jak nedávno upozornil například šéf katedry trestního práva pražské právnické fakulty Jiří Jelínek, aby bylo státní zastupitelství hned první odstavcem zákona výslovně zařazeno mezi justiční orgány. I Baxa na tuto chybu upozorňuje a dodává, že bez přeskupení Ústavy není možné soustavu takto zákonem vymezit.

K debatě, zda je, či není soustavu státního zastupitelství možné řadit mezi justiční orgány, se váže téměř anekdotická slovní přestřelka z nedávného setkání ministra Pelikána se členy sněmovního ústavně-právního výboru v Kroměříži. Také tam kritika chybného úvodního paragrafu zákona zazněla, Pelikán ji ale odbyl argumentem na pomezí nonšalantnosti a demagogie. Zákon o státním zastupitelství se přece probíral na jednání podvýboru pro justici a soudní samosprávu, což je podle ministra samo o sobě důkazem, že mezi justiční orgány patří.

K novému zákonu o státním zastupitelství

Státní zástupce má tzv. žalobní monopol, většina jeho rozhodujících pravomocí je soustředěna v trestním řádu. Považuji tedy za koncepčně chybné, aby institucionální úprava předcházela úpravě procesní, mělo by to být naopak.

Podle Baxy je ale ústavní rámec, který státní zastupitelství řadí mezi orgány moci výkonné, důležitý i z dalšího důvodu. Je totiž nesporné, že těžiště jeho činnosti spočívá v podání a zastupování trestní obžaloby v řízení před soudem. Ostatní pravomoci svěřené státnímu zastupitelství, mezi nimiž Baxa zmiňuje třeba dozor nad činností policie v přípravném řízení, jsou tomuto hlavnímu úkolu podřízeny nebo jsou, jako třeba pravomoci v netrestní oblasti, méně podstatné. „Klíčovým předpisem je zde trestní řád,“ spěje Baxa k finální konkluzi.

Ještě připomene, že po přijetí hmotného trestního kodexu v roce 2009 se naplno rozeběhly i práce na rekodifikaci trestního řádu, který ač mnohokrát novelizován, je svou filosofií poplatný době svého vzniku, roku 1961. Baxa připomíná, že vláda nedávno projednala a schválila materiál popisující základní východiska nového trestního procesu, a tedy i postavení státního zástupce jako veřejného žalobce. „Státní zástupce má tzv. žalobní monopol, většina jeho rozhodujících pravomocí je soustředěna v trestním řádu. Považuji tedy za koncepčně chybné, aby institucionální úprava předcházela úpravě procesní, mělo by to být naopak,“ dovozuje Josef Baxa.

Pelikán se prý dopustil protiústavního přílepku  

Pokud se v části věnované samotnému zákonu o státním zastupitelství Josef Baxa rozhodl nezabíhat do detailů a kritiku vystavěl v obecnějším rámci, u doprovodného kárného zákona je tomu naopak. Změny v zákoně o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, jak zní jeho celý název, označuje rovnou jako zásadní problém. Důvod Baxovy rozladěnosti je především v tom, že se zamýšlené změny významně dotknou agendy Nejvyššího správního soudu, aniž by se kdokoli předem obtěžoval to s jeho vedením probrat. Není to ale výhrada jediná.

Vadná je prý už důvodová zpráva, podle které jsou změny převážně „technicistního charakteru“. Jinde se v ní píše, že se neočekává vznik nákladů pro státní ani jiné veřejné rozpočty. Baxa to označuje za tvrzení zcela zavádějící a nepravdivá.

Způsob, jaký Pelikán při slučování norem zvolil, je pak podle předsedy NSS tzv. přílepkem. Připomíná, že protiústavnost těchto legislativních excesů už byla v minulosti jasně vyslovena Ústavním soudem. „Je politováníhodné, že s touto praxí nyní přichází dokonce Ministerstvo spravedlnosti. Zásadně nesouhlasím s tím, že navrhované změny nebyly připraveny v podobě věcného záměru s náležitým odůvodněním, ale především, že ještě před tím nebyly řádně v pracovním pořádku projednány s představiteli justice,“ píše Baxa.

Paušální zpřísnění, ale proč vlastně?

V obsahové rovině Baxa ministerstvu vyčítá, že se vydalo cestou paušálního zpřísnění kárné odpovědnosti, aniž by se vůbec pokusilo pojmenovat příčiny kritizovaného stavu. „Ministerstvo zřejmě buďto z vlastní koncepční bezradnosti nebo nepřípustným zobecňováním možných ojedinělých negativních zkušeností z výkonu tzv. odškodňovací agendy přichází (jako obvykle) s nápady, jak řešit příznaky, aniž by identifikovalo jejich příčiny a zabývalo se podílem jednotlivých faktorů na jejich vzniku,“ tvrdí Baxa.

Analýzy jsou přitom k dispozici, zpracovává je například právě Nejvyšší správní soud, ministerská legislativa o ně ale zájem neprojevila. Podle Baxy se postupuje od konce, prostým zpřísněním, bez toho, že by byla vyhodnocena efektivita soudního dohledu, jak vlastní, tak vykonávaného předsedy a místopředsedy soudů, dále analyzovány příčiny nepřiměřené délky řízení či nečinnosti, tedy faktory, které jsou typickými kárnými proviněními soudců.

K doprovodnému návrhu kárného zákona

Jsem přesvědčen o zbytečnosti navrhované úpravy, její protiústavnosti, nepromyšlenosti a v daném kontextu zákona o státním zastupitelství i věcné nesouvislosti. Měla by být v tomto rozsahu z dalšího legislativního procesu vypuštěna.

Ministerstvo spravedlnosti se prý vůbec nezamyslelo nad celkovou koncepcí deliktní odpovědnosti fyzických osob v českém právním řádu, nad proporcionalitou postihu jednotlivých kategorií zaměstnanců státu, příslušníků dalších právních profesí i existujících kategorií deliktů od přestupků po trestné činy. „Projevilo bohužel nedostatek systémového uvažování nad právním řádem jako celkem, zejména pak jeho ústavním základem,“ tvrdí Baxa. Dodal, že o kárném trestání pojednává rozsáhlá judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, i kdyby byla – jak Baxa dodává neprávem – pominuta judikatura Nejvyššího správního soudu jako soudu kárného.

Závěr, ke kterému Josef Baxa ve věci kárného zákona došel, zní takto: „Jsem přesvědčen o zbytečnosti navrhované úpravy, její protiústavnosti, nepromyšlenosti a v daném kontextu zákona o státním zastupitelství i věcné nesouvislosti. Měla by být v tomto rozsahu z dalšího legislativního procesu vypuštěna.“ Také tato část připomínek je označena jako zásadní.