Současná právní úprava obětí nesprávných a nezákonných rozhodnutí orgánů státu je nedostatečná, zastaralá, diskriminační, a málo hájí práva poškozených. Tvrdí to Spolek na podporu nezávislé justice Šalamoun. Ten proto připravil zcela nový návrh zákona o odpovědnosti za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci, který by měl otázku odpovědnosti řešit komplexním přístupem.
Odškodnění by se tak měly dočkat i osoby, postižené nedůvodným trestním stíháním, ale i jejich rodinní příslušníci. Zákon by měl řešit i povinnost státu vymáhat odškodnění od osob, které svým jednáním způsobily jinému škodu. „V praxi dochází k uplatnění regresních nároků jen výjimečně a tento stav posiluje v úředních osobách vědomí jejich neodpovědnosti za vadný výkon veřejné moci, kterým může být a také často bývá velmi razantně zasaženo do života poškozeného, což vede k úpadku v právním vědomí a k nízké vymahatelnosti práva obecně,“ říká autor zákona Miroslav Špadrna ze Spolku Šalamoun.
K problematice pořádají poslanci hnutí Úsvit, kteří zákon hodlají předložit jako poslaneckou iniciativu, v pondělí 27. dubna seminář na půdě Poslanecké sněmovny. Návrh zákona spolu s důvodovou zprávou najdete zde.
Co vám vadí na současné právní úpravě týkající se odškodňování?
Přes určitá pozitiva je současný zákon již zastaralý a nevyhovující. Je tomu tak především proto, že tento zákon přebral (ne-li opsal) základní principy obsažené již v zákoně z roku 1969, od kterého se příliš neliší. Podobně, jako předchozí zákon z roku 1969, obsahuje současně platný zákon z roku 1998 řadu omezení, která ztěžují, ne-li přímo znemožňují efektivní ochranu práv osob, které byly poškozeny vadným výkonem veřejné moci.
Obsahuje také některá protichůdná a zjevně diskriminační ustanovení, pokud jde o lhůty ať už pro předběžné projednávání nároku, pro promlčení nároku a pro dobu, po kterou se běh promlčení staví. Bezdůvodně také již od roku 1969 až do současnosti, tj. po dobu celých šestačtyřiceti let, zůstala zachována šestiměsíční lhůta pro povinné předběžné projednání nároku u ústředního správního úřadu, jako nezbytná podmínka pro to, aby poškozený mohl svůj nárok uplatnit u soudu.
To přesto, že za dobu čtyřiceti šesti let prodělala obrovský vývoj jak státní správa, tak i úroveň spojovací, výpočetní a kancelářské techniky, v důsledku čehož je tato lhůta šesti měsíců bezdůvodně dlouhá. Pochybnosti o délce této lhůty vyjádřil již v roce 2010 ve svém nálezu Ústavní soud. Avšak ani po pěti letech po tomto nálezu tato lhůta nedoznala žádné změny. V řadě případů přitom tato lhůta neslouží k jinému účelu, nežli k oddálení okamžiku, kdy bude moci poškozený uplatnit nárok u soudu.
Jak přistupují k odškodňování jednotlivé státní instituce?
Ty rozdíly jsou markantní. Zatímco Ministerstvo spravedlnosti některým žádostem o odškodnění alespoň zčásti vyhoví mimosoudně, jiná ministerstva těmto předsoudním žádostem zásadně nevyhovují (typicky Ministerstvo financí), jiná sice formálně uznají porušení práva, ale nepřiznávají peněžité odškodnění (typicky Ministerstvo vnitra), a některá ministerstva dokonce na tyto žádosti o mimosoudní projednání nároku, ačkoliv jde o povinné žádosti, poškozeným v řadě případů vůbec žadatelům neodpovídají a lhůtu mlčky nechají uplynout (typicky Ministerstvo dopravy).
Ke způsobu mimosoudního vyřizování žádostí v rámci předběžného projednání se kriticky vyjádřil i veřejný ochránce práv, který upozornil na to, že předběžnému projednání nároku, i když je podle zákona povinný, není přiznáván veřejnoprávní charakter a jako jedno z možných řešení dal v úvahu otázku, zda by tento institut neměl být zrušen. Protichůdnost ustanovení současného zákona spočívá v tom, že zatímco poškozený může uplatnit nárok u soudu až po uplynutí fixní lhůty šesti měsíců, ve které není jeho nárok mimosoudně uspokojen, oproti tomu běh promlčecí doby se zastavuje pouze po dobu předběžného projednání, nejdéle na dobu šesti měsíců. Povinným vyčkáním na uplynutí „povinné“ čekací lhůty šesti měsíců se přitom nárok poškozeného může promlčet, protože promlčecí doba neběží pouze po dobu předběžného projednávání nároku ministerstvem (nejdéle 6 měsíců). Odmítne-li například ministerstvo nárok uspokojit a toto sdělí žadateli již po dvou měsících, nastává neřešitelný rozpor: promlčecí doba v tu chvíli běží dál, ale poškozený je povinen vyčkat se žalobou celých šest měsíců. Snadno tak může dojít, a v praxi také dochází, k promlčení nároku, neboť v případě zadostiučinění za nemajetkovou újmu se náhrada promlčuje již po šesti měsících.
Existují rozdíly v současné úpravě nemajetkové a majetkové újmy?
Neurčitost ustanovení současného zákona spočívá v tom, že promiscuite používá termíny zadostiučinění za nemajetkovou újmu (které může mít podobu morální nebo peněžní) a náhrada nemajetkové újmy (čímž je míněna náhrada peněžitá), přičemž promlčení sice zákon výslovně upravuje pouze ve vztahu k náhradě nemajetkové újmy, avšak soudní praxe toto promlčení vztahuje na jakoukoliv formu zadostiučinění (i morální).
Diskriminační povahu má ustanovení o promlčecí lhůtě šesti měsíců v případě nemajetkové újmy, ačkoliv jde vlastně o zásah do osobnostních práv, který se v případě jiných (soukromoprávních) subjektů odpovědných za takový zásah promlčuje ve lhůtě mnohem delší a v době do 31. 12. 2013 se dokonce právo na ochranu osobnosti nepromlčovalo vůbec (promlčovalo se pouze právo na peněžitou náhradu, avšak až po uplynutí tří let).
Ačkoliv současný zákon ukládá povinnost k předběžnému projednání nároku jako podmínku, bez které nelze uplatnit nárok u soudu, zároveň vylučuje právo poškozeného na náhradu nákladů (včetně nákladů právního zastoupení), které mu tímto předběžným projednáním vznikly. Na rozdíl od právní úpravy platné ve Slovenské republice, která je vůči odpovědným úřadům a úředním osobám přísnější, současný zákon neukládá explicitně povinnost státu vymáhat regresní náhradu od osob, které škodu (nemajetkovou újmu) způsobily porušením svých povinností. V praxi dochází k uplatnění regresních nároků jen výjimečně a tento stav posiluje v úředních osobách vědomí jejich neodpovědnosti za vadný výkon veřejné moci (kterým může být a také často bývá velmi razantně zasaženo do života poškozeného), což vede k úpadku v právním vědomí a k nízké vymahatelnosti práva obecně.
Některé případy odpovědnosti současný zákon neupravuje vůbec nebo stanoví pro vznik odpovědnosti nesplnitelné podmínky, například obecný požadavek zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, ačkoliv proti některým rozhodnutím buď není přípustný opravný prostředek, nebo jejich nezákonnost může být konstatována pouze tzv. akademickým výrokem Nejvyššího soudu, aniž by zákon umožňoval taková (zjevně nezákonná) rozhodnutí zrušit. Tím se podmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost stává nesplnitelnou.
Asi nejpalčivějším problémem je v tomto případě neodpovědnost za bezdůvodná či přímo nezákonná trestní stíhání.
V tom máte absolutní pravdu. Stejně, jako zákon z roku 1969 Sb., ani současný zákon – navzdory kritice, kterou k tomu vyjádřil i Ústavní soud již v roce 2006 – neobsahuje vůbec právní úpravu odpovědnosti za škodu (nemajetkovou újmu) vzniklou trestním stíháním, které se ukázalo jako nedůvodné, neboť obsahuje pouze úpravu odškodnění za vazbu a trest. Tato odpovědnost je po dobu několika desetiletí dovozována teprve soudní judikaturou a pouze výkladem zákona, což je v právním státě ústavně nepřípustné.
Zmínil bych ještě další nedokonalosti současné právní úpravy. V případě zadostiučinění za nemajetkovou újmu současný zákon stanoví jen velmi stroze neurčitá pravidla pro jeho způsob (formu) a výši. Z celé koncepce současného zákona vyplývá, že oproti jiným subjektům odpovědným za škodu (újmu) v rámci soukromoprávních vztahů je stát při vadném výkonu veřejné moci zjevně zvýhodněn a poškozený se tak při uplatnění nároku na náhradu škody znovu ocitá v nerovnoprávném postavení, ve kterém již jednou byl, a to již v době, kdy vůči němu působil vadný výkon veřejné moci, kterému se musel podřídit a kterým mu byla způsobena újma.
Neexistuje centrální evidence žádostí o odškodnění tak, jako je tomu ve Slovenské republice. Bez této centrální evidence neexistuje žádná zpětná vazba směrem k orgánům veřejné moci, které se vadného výkonu veřejné moci dopustily, a nemůže existovat kontrola, zda je uplatňován regres vůči orgánům a úředním osobám, které škodu způsobily.
Co chcete konkrétně svým návrhem změnit?
Zmíním se o těch nejdůležitějších změnách, které je nutno prosadit. Především je zapotřebí upravit podrobnosti a nastavit podmínky odpovědnosti za vadný výkon veřejné moci tak, aby se snížila míra nerovnováhy mezi poškozeným a odpovědným subjektem – státem a aby přijatá platná právní úprava odpovídala obecně představovaným principům spravedlnosti.
Jeví se nutným zpřesnit definici nemajetkové újmy tak, jak jí vykládá Ústavní soud, který za nemajetkovou újmu považuje (i) újmu vzniklou působením na tělesnou a duchovní integritu poškozeného. Dále se navrhuje zavést výslovnou úpravu odpovědnosti za újmu vzniklou trestním stíháním, které se ukázalo jako nedůvodné, která v obou odškodňovacích zákonech již od roku 1969 chybí.
Je rovněž nezbytné sjednotit a prodloužit promlčecí dobu tak, aby tato právní úprava nebyla diskriminační vůči případům, kdy jde o odpovědnost jiných subjektů za škodu (újmu) v rámci soukromoprávních vztahů. Navržená nová právní úprava zachovává předběžné projednání nároku, ale nikoliv jako podmínku nezbytnou pro uplatnění nároku u soudu a zkracuje lhůtu pro mimosoudní předběžné projednání nároku poškozeného ze šesti na dva měsíce. Odstraňuje rozpor, pokud jde o stavění běhu promlčecí lhůty tak, že neběží po celou tuto dobu. Dále se navrhuje zpřesnit úpravu příslušnosti konkrétního ústředního orgánu, příslušného jednat za stát a upřesnění výčtu případů, kdy za stát jedná Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo vnitra.
Uvažujete i o rozšíření okruhu osob, které budou moci žádat o odškodnění za vzniklou újmu?
Je zapotřebí výslovně upravit v zákoně právo na odškodnění osoby, která byla nedůvodně vystavena trestnímu stíhání, které neskončilo jejím odsouzením – vyjma některých případů, kdy důvodem bude amnestie, udělení milosti, nedostatek odpovědnosti, narovnání, podmíněné zastavení trestního stíhání, neúčelnost stíhání nebo nesouhlas poškozeného.
Navrhujeme rozšíření odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím nejenom na účastníky řízení jako je tomu doposud, ale i na další osoby, do jejichž sféry takové rozhodnutí mělo dopad (typicky příslušníci domácnosti poškozeného v případě některých rozhodnutí, které velmi invazivně zasahují nejen do života poškozeného, ale i do života jeho rodinných příslušníků, jako je například vazba člena rodiny, domovní prohlídka a podobně).
Co dalšího by měla nová úprava přinést?
Navrhuje se zpřesnit podmínky odpovědnosti v případě rozhodnutí tak, aby tato odpovědnost nebyla předem vyloučena v důsledku nesplnitelných podmínek (nutnost podání opravného prostředku a zrušení rozhodnutí pro nezákonnost v případech, kde opravný prostředek nebo zrušení rozhodnutí nepřichází v úvahu). Navrhuje se zpřesnění definice nesprávného úředního postupu. Navrhuje se obecná definice pro výpočet ušlého zisku.
Protože v řadě případů dochází k bezdůvodnému odmítání žádostí poškozených o odškodnění v rámci předběžného projednání a některé ústřední správní orgány buďto takovým žádostem a priori nevyhovují, což kritizoval i veřejný ochránce práv, se navrhuje, aby v případech svévolného jednání vůči poškozenému, jehož oprávněný nárok příslušný úřad neuspokojí v předběžném projednání a přiměje ho k vyvolání soudního řízení (na úkor času a nákladů poškozeného), soud uložil státu povinnost k zaplacení dvojnásobku peněžitého plnění, na které má poškozený nárok, shledá-li jeho nárok oprávněným. Tato navrhovaná úprava si klade za cíl přimět příslušné orgány k odpovědnějšímu vyřizování žádostí poškozených, což by se mělo projevit ve snížení počtu soudních sporů a snížení nákladů vynaložených na tyto soudní spory.
Dá se vůbec v rámci soudního procesu se státním orgánem hovořit o rovnosti zbraní?
To je další z problémů, na něž v návrhu pamatujeme. Navrhujeme proto, aby poškozený měl právo na náhradu nákladů vynaložených na předběžné projednání nároku, včetně nákladů právního zastoupení. Naopak, přestože některé ústřední správní úřady, ačkoliv jsou dostatečně odborně, personálně a materiálně vybaveny k tomu, aby vyřizovaly případy týkající se odškodňování samy, a mají dostatek zaměstnanců – právníků, zneužívají právo na právní pomoc, nechávají se v těchto sporech zastupovat advokáty a plýtvají tak prostředky z veřejných rozpočtů na činnost, kterou jsou povinny zajišťovat samy (typicky tak činí zejména Ministerstvo financí), což bylo již předmětem kritiky jak veřejného ochránce práv, tak v mnoha nálezech Ústavního soudu. Proto se navrhuje v novém zákoně výslovně zakotvit, že stát nemá právo na náhradu nákladů právního zastoupení při projednávání nároku před soudem.
Dalším problémem je, že stát nedostatečně využívá nástroje regresivního plnění, a tak konkrétní osoby, které se dopustily protiprávního jednání, vlastně jejich zlovůle ani nebolí.
I tady chceme současnou praxi změnit. Na rozdíl od právní úpravy platné ve Slovenské republice, současný zákon neukládá explicitně povinnost státu vymáhat regresní náhradu od úřadů a úředních osob, které škodu (nemajetkovou újmu) způsobily porušením svých povinností. V praxi dochází k uplatnění regresních nároků jen výjimečně a tento stav posiluje v úředních osobách vědomí jejich neodpovědnosti za vadný výkon veřejné moci, kterým může být a také často bývá velmi razantně zasaženo do života poškozeného, což vede k úpadku v právním vědomí a k nízké vymahatelnosti práva obecně. Navrhuje se proto v novém zákoně stanovení povinnosti k uplatnění regresního nároku, samozřejmě s výjimkou případů hodných zvláštního zřetele. V souvislosti s tím se v novém zákoně navrhuje zřízení centrální evidence žádostí o odškodnění u Ministerstva financí tak, jako je tomu ve Slovenské republice.
Proč jste se rozhodli pro úplně nový zákon?
Navrhované změny jsou natolik zásadní a natolik rozsáhlé, že jako nejvhodnější řešení se jeví přijetí úplně nového zákona. Jít cestou oprav a novelizací současného zákona proto není ten správný způsob, jak dosáhnout efektivní změny, která bude každému jasná a srozumitelná.
Dušan Šrámek
