DOKUMENT: Dopis olomouckých státních zástupců ministryni spravedlnosti

Dvacet státních zástupců Vrchního státního zastupitelství se ostře vymezilo vůči návrhu nového zákona o státním zastupitelství. Vadí jim, že na jejich připomínky nebyl brán zřetel a že jsou coby odpůrci normy dlouhodobě přehlíženi. Ministryni spravedlnosti Heleně Válkové kvůli tomu napsali dopis, Česká justice ho přináší v plném znění.

Vážená paní ministryně,

obracíme se na Vás v souvislosti s opakovaným procesem přípravy nového zákona o státním zastupitelství, jehož dosud přesně nespecifikovaná verze má být do konce léta předložena vládě. Celou situaci pozorně sledujeme, mimo jiné i proto, že jednou ze zásadních otázek řešících se v tomto procesu je otázka rušení či nerušení vrchních státních zastupitelství. V této souvislosti jsme zaznamenali Vaše stanovisko stavící se za jejich zachování a otázku boje s korupcí provést rozšířením působnosti jejich odborů, které dlouhodobě zastáváme. Krom tohoto modelu jsou pak ve hře ještě další dvě varianty, které jsou však podle našeho názoru variantami jednoznačně nevhodnými. V souvislosti s aktuálními mediálními výstupy na toto téma nás z Vaší strany velmi překvapila dvě sdělení. Jednak, že Vám není známo stanovisko Vrchního státního zastupitelství v Olomouci k dané problematice a naše argumenty pro zachování tohoto stupně státního zastupitelství (článek na serveru Česká justice ze dne 3.6.2014) a dále Vaše vyjádření, že s výše prezentovaným názorem zůstáváte v kolegiu osob podílejících se na přípravě zákona osamocena a to i v širší právní veřejnosti (pořad Otázky Václava Moravce dne 8.6.2014).

K prvnímu sdělení Vám považujeme za nutné uvést, že Vrchní státní zastupitelství v Olomouci se v předcházejícím procesu příprav uvedeného zákona k této problematice podrobně a věcně vyjadřovalo opakovaně, a to jak směrem k Nejvyššímu státnímu zastupitelství v Brně, tak směrem k Ministerstvu spravedlnosti ČR. V příloze Vám pro Vaši informaci zasíláme dokumenty z připomínkových řízení, ze kterých je naše stanovisko jednoznačně zřetelné a dále články z odborného časopisu na toto téma, ve kterých jsou prezentovány názory proti zrušení.

V dlouhém legislativním procesu jsme byli opakovaně vyzváni k připomínkám k návrhu předmětného zákona. Poprvé to bylo v roce 2012 za éry ministra Pospíšila a jednalo se o připomínky k návrhu věcného záměru zákona a následně stejného věcného záměru v té době již schváleného usnesením vlády. Naše připomínky se týkaly i finančních dopadů zamýšlené změny. Ze strany pozdějšího ministra spravedlnosti JUDr. Blažka byl zdejšímu státnímu zastupitelství předložen návrh zákona o státním zastupitelství začátkem roku 2013. Naposledy jsme se pak k návrhu zákona vyjadřovali 4.3.2014. Naše připomínky navazují na naše předcházející názory a jednoznačný nesouhlas se zrušením třetího stupně státních zastupitelství.

Mimo tyto oficiální prostředky k vyjádření našich argumentů jsme naše názory vyjádřili v rozsáhlé polemice mezi dvěma náhledy na tuto věc v časopise Státní zastupitelství (ročník 2012, číslo 3). Uvedený článek podle našeho názoru velice trefně vystihuje celý proces prosazení modelu třístupňové soustavy. Ačkoliv ze strany odpůrců, tedy naší, jsou předkládány konkrétní důvody, proč vrchní státní zastupitelství nerušit, ze strany předkladatelů nám argument pro jejich zrušení není předložen ani jeden. Snad vyjma poměrně plytkého, že se bude jednat o zjednodušení soustavy, ale bez bližšího vysvětlení. Jakkoliv se Vrchní státní zastupitelství v Olomouci snažilo a opakovaně tak i učinilo věcně argumentovat na toto téma, nemůžeme se ubránit pocitu, že na naše argumenty nebyl brán zřetel, nikdy nám nebyl vysvětlen přínos zrušení našeho stupně a jak je vidno, nebyl a není zde ani zájem naše argumenty předložit zúčastněným osobám. Opakovaně jsme upozorňovali na vrchnostenský přístup tvůrců zákona vedený heslem „Proč zrušit? Prostě proto“. V běžném modelu příprav nového zákona, resp. zásadní změny nějakého systému, je pravidlem, že jsou to tvůrci, kdo nese „důkazní“ břemeno ostatní přesvědčit předložením argumentů pro tuto změnu s vyjádřením její přidané hodnoty. V tomto procesu tomu bylo absurdně zcela opačně. Byli jsme to my, oponenti, kteří museli argumentovat proti navrhované změně, ačkoliv se nám nedostalo argumentů pro ni.

Rozhodně si pak nemyslíme, že jste ve svém názoru osamocena, čímž nemáme na mysli toliko stanovisko našeho, a tedy dotčeného úřadu. Již v raném stádiu příprav citovaného předpisu se mimo jiné také na toto téma uskutečnila ve Úřadním formátu ve dnech 20.-21.6.2011 v Olomouci Porada Nejvyššího státního zástupce s vrchními, krajskými a okresními státními zástupci, kde byly v expertních skupinách probírány různé problémy našeho rezortu s výhledem k novému zákonu. Výsledkem činnosti tohoto širokého odborného spektra bylo několik stěžejních tezí, jež měly být brány v potaz při přípravě nového zákona o státním zastupitelství. Z přiloženého zápisu o poradě vyplývá, že zrušení vrchních státních zastupitelství nemělo většinovou podporu. Paradoxně, a to je červená nit procházející celým průběhem příprav nového zákona, nebyl v pracovní skupině na téma tří či čtyřstupňové soustavy státního zastupitelství nikdo z vrchních státních zastupitelství.

Výše uvedené stanovisko není jediným takovým názorem zevnitř soustavy státního zastupitelství. Další nesouhlasná stanoviska vyplynula při interním připomínkovém řízení a jednalo se o stanoviska většiny vedoucích pracovníků Nejvyššího státního zastupitelství v Brně, krajských státních zastupitelství a nejednoho okresního státního zastupitelství. Jejich názory vyplývají z materiálů, které jsme si cestou žádosti podle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím oficiálně vyžádali z Nejvyššího státního zastupitelství v Brně. Z těchto materiálů se podává, že proti zrušení se dále vyjádřil zástupce Vrchního soudu v Praze, Krajského soudu v Ostravě a dokonce trestní kolegium Nejvyššího soudu ČR. Negativní postoj zaujala i pracovní komise Legislativní rady vlády pro trestní právo (s tehdejším předsedou doc. JUDr. Tomášem Gřivnou, Ph.D.) a byla vyjádřena i v článcích odborníků na trestní právo a rezort státního zastupitelství. Z odborné veřejnosti pan např. prof. JUDr. Jaroslav Fenyk, Ph.D., DSc.

Jakkoliv jsme přesvědčeni, že naše názory jsou dostatečně uvedeny v přiložených materiálech, považujeme za nezbytné uvést i zde minimálně stručný exkurz do našich argumentů.

Na úvod předesíláme, že nový zákon obsahuje celou řadu změn, které sami vnímáme jako pozitivní, nicméně dvě zásadní změny jej významně degradují a mohou paradoxně působit jednak proti záměru posílit nezávislost státního zastupitelství a státních zástupců a jednak proti záměru, kterým je údajné zefektivnění soustavy státního zastupitelství. Máme tím na mysli změnu uspořádání soustavy a podobu Úřadu pro závažnou hospodářskou trestnou činnost a korupci (dále jen Úřad).

Jak jsme opakovaně tvrdili, není stále zřejmé, jaký je důvod oněch dvou zásadních změn. Dosud se neprovedla žádná analýza stavu státního zastupitelství, ze které by vyplývalo, jaké nedostatky v soustavě státního zastupitelství existují, a proč je stávající systém nevyhovující. Před změnou prokuratury na čtyřstupňovou soustavu státního zastupitelství v roce 1993 se vycházelo se z historických zkušeností s prokuraturou, zejména tou Generální, a cílem bylo především omezení vlivu generálního prokurátora (nově nejvyššího státního zástupce) na konkrétní případy. Nynější systém má za sebou již více než 20 let fungování a je tak možné provést jeho objektivní analýzu a neprovádět nejistou revoluční změnu, zvláště když tento systém nevykazuje významnější závady, ale naopak se podle našeho názoru osvědčil. Nebráníme se změnám, ale máme za to, že by změny měly být činěny uvážlivě, koncepčně, s vědomím důsledků a na základě řádné veřejné diskuse.

Samotný koncept třístupňové soustavy státního zastupitelství není v návrhu dostatečně zdůvodněn stejně jako posílení pravomocí NSZ. Jako zcela zásadní a nesprávný považujeme ten výsledek, že soustava státního zastupitelství nebude kopírovat soustavu soudní. Je-li hlavním posláním státního zastupitelství nadále zastupování veřejné žaloby v trestním řízení, pak je pro soustavu státního zastupitelství rozhodující model soustavy soudů. Na jedné straně tedy kvalifikujeme státní zastupitelství jako justiční orgán, na straně druhé však tímto návrhem usilujeme o oddělení soustavy státního zastupitelství od soustavy soudů. Třístupňová soustava státního zastupitelství by představovala smysluplný koncept pouze za podmínky, že by třístupňovou byla též soustava soudů. Navrhované řešení se však soustředí pouze na soustavu státního zastupitelství a namísto skutečného zrušení Vrchních státních zastupitelství jako třetího stupně soustavy přináší pouze to, že NSZ „spolkne“ obě vrchní státní zastupitelství a část jejich agendy bude vykonávat v centrále v Brně a část na jeho pobočkách v Olomouci a Brně, neboť se počítá z jejich vytvořením. Argument zefektivnění soustavy tak není případný, neboť agenda vrchních státních zastupitelství ve skutečnosti nezmizí, ale v podstatě se celá nebo její převážná část přesune na jiné stupně státního zastupitelství, takže bude nutné na těchto stupních přijmout státní zástupce, kteří tuto přesunutou agendu budou vykonávat. Převážná část agendy přejde na NSZ, kam se budou muset přesunout noví státní zástupci buď ze zrušených vrchních stupňů nebo odjinud. V podstatě dojde toliko k „přenálepkování“ budov.

Vlivem výše popsaného získá NSZ obrovské množství pravomocí, v čemž spatřujeme další chybu navrhovaného zákona. Máme totiž za to, že čím více budou pravomoci v soustavě státního zastupitelství centralizovány, tím více bude systém zranitelnější a k jeho účinnému ovládnutí bude stačit pouze získat nejvyššího státního zástupce. Navrhovaným způsobem se z Nejvyššího státního zastupitelství stane „superúřad“, a to jak z hlediska personálního obsazení – podle návrhu má dojít prakticky ke zdvojnásobení aktuálního počtu státních zástupců NSZ, tak i z hlediska vyřizovaných agend. U nejvyššího článku soustavy státního zastupitelství by se tak měly setkat jak kompetence dohledové ve všech trestních věcech vyřizovaných krajskými státními zastupitelstvími v prvním stupni, tak i kompetence přezkumné a k užití mimořádných opravných prostředků. Do sféry dohledu či rozhodování v průběhu trestního řízení se k NSZ mohou dostat i věci projednávané v prvním stupni na úrovni okresních státních zastupitelství, ať již prostřednictvím právních nástrojů typu kontroly skončené věci či kasačního oprávnění dle § 174a tr. řádu, nebo ad hoc v některých specifických procesních situací (např. v případě uložení závazného pokynu dozorovým státním zástupcem policejnímu orgánu, při odmítnutí pokynu dozorovým státním zástupcem dohledovému státnímu zastupitelství krajského státního zastupitelství či tam, kde dozorový státní zástupce sám činí procesní rozhodnutí). Velkým otazníkem je také samotné řízení takového kolosu a zajištění jednotného výkonu působnosti ze strany jeho vedoucích pracovníků. Vedle toho má při Nejvyšším státním zastupitelství působit Úřad vykonávající působnost u velmi závažných trestních věcí. Úřad má být sice relativně samostatnou, nicméně přesto stále ještě organizační složku NSZ, které vůči jeho postupu bude vykonávat dohledová oprávnění. Takováto obrovská koncentrace pravomocí u jednoho úřadu bude zcela ojedinělá, a dlužno dodat, zásadně snadněji zneužitelná, než pokud jsou kompetence rozděleny mezi více úřadů. Centralizace v tomto rozsahu jde principielně proti proklamované filozofii, na které bylo vybudováno v roce 1993 státní zastupitelství. Nelze se ubránit úvahám o návratu ke stěžejním principům prokuratury (vyznačující se právě silným ústředním orgánem s kompetencí přímo zasahovat do všech vyřizovaných věcí) a obáváme se, co by takováto kumulace moci mohla způsobit v situaci, kdy by na pozici nejvyššího státního zástupce nebyl člověk čestný, spravedlivý a neovlivnitelný. A že k takovému personálnímu obsazení, potenciálně velmi nebezpečnému, může dojít, máme bohužel historicky jasně doloženo.

Stručně ještě ke zřízení uvedeného Úřadu. Tento návrh jde podle našeho názoru také ne zcela správným směrem, a to ve smyslu řádného fungování tohoto útvaru. Inspirací je nepochybně slovenský, potažmo rakouský model, které se ale podle informací od kolegů z těchto zemí příliš neosvědčil. Vytvoření jediného centralizovaného útvaru vytváří řadu procesních i technických problémů. Z těch procesních lze poukázat na to, že o opravných prostředcích Úřadu, který bude útvarem NSZ, bude rozhodovat opět NSZ, dále je to nijak neřešený problém, který se týká případů, které z různých důvodů nebude moci Úřad řešit (podjatost, vhodnost delegace apod.). Tyto případy bude nutné delegovat na krajské státní zastupitelství, která však nemají podmínky pro práci na tak velkých kauzách, zejména s ohledem na množství věcí vyřizovaných jedním státním zástupcem. Z technických problémů lze poukázat na odtržení Úřadu od útvarů policejních a od soudů, nutnost dojíždění k jednáním u soudů, ztrátu času při odročení apod. V současné době se běžně soudí celý týden či dva a státní zástupce tak bude v případě soudu mimopražského delší dobu vyřazen z dozorové činnosti. Opomenout nelze i problémy personální, které budou v případě centralizace Úřadu na jediném místě ještě umocněny, zvláště pak, když došlo k rozšíření jeho působnosti, což si vyžádá výrazně početnější obsazení Úřadu, než předpokládal původní návrh.

Závěrem si dovolujeme shrnout výsledek navrhovaných změn:

1. Z NSZ se stane obrovský úřad, neboť na něj přejde většina agendy vrchních státních zastupitelství. V důsledku zrušení dojde i k zásadním problémům personálním a organizačním.

2. V Praze a Olomouci budou muset být zřízeny pobočky NSZ.

3. Na NSZ bude muset přejít buď většina státních zástupců vrchních státních zastupitelství nebo jiní státní zástupci, kteří budou vykonávat agendu dosud vedenou na vrchních stupních.

4. Nevzniknou žádné finanční úspory, neboť státní zástupci, kteří přejdou na NSZ budou mít vyšší plat než na vrchním státním zastupitelství, a ta menší část, která přejde na nižší státní zastupitelství, bude mít zachován dosavadní plat. Neušetří se ani na administrativním aparátu, resp. tyto případné úspory budou minimální, neboť s nárůstem počtu státních zástupců na NSZ se bude muset navýšit i počet administrativního aparátu na NSZ a část zůstane na pobočkách.

5. Zásadně se zvýší moc nejvyššího státního zástupce, dojde ke značné koncentraci jeho pravomocí, bude moci přímo či nepřímo zasahovat prakticky do všech kauz včetně těch nejzávažnějších na Úřadu a skutečnost, že vedoucí Úřadu bude mít relativně samostatné postavení na tom v zásadě nic nemění, dále bude rozhodovat o každém dovolání v trestních věcech, kontrole skončené věci, o správnosti všech usnesení o zastavení trestního stíhání, o opravných prostředcích proti rozhodnutím státního zástupce NSZ atd.

6. Dojde ke ztrátě zkušených a schopných státních zástupců z dosavadních odborů závažné hospodářské a finanční kriminality vrchních státních zastupitelství (přinejmenším z olomouckého Vrchního státního zastupitelství), jejichž vzdělávání si vyžádalo nemalé finanční prostředky.

Námi navrhovanou alternativou je Vámi prosazovaný stávající model s rozšířením pravomocí vrchních státních zastupitelství. Ostatní navrhované změny by bylo možné elegantně zapracovat buď do stávajícího zákona o státním zastupitelství formou novely nebo do nového zákona, avšak bez zásadních změn stávající soustavy.

Rádi bychom zdůraznili, že tento dopis není peticí, ale formou sdělení informací o našem odlišném pohledu na některé aspekty připravovaného návrhu zákona o státním zastupitelství, a to v reakci na Vaše vyjádření v médiích.

Závěrem si dovolujeme nabídnout spolupráci v dalším procesu přípravy zákona o státním zastupitelství, pokud ji budete považovat za užitečnou a prospěšnou. Výše uvedená informace je pak plně v souladu se stanoviskem vedení zdejšího vrchního státního zastupitelství, které je stejně jako my připraveno dále jednat a podílet se na přípravě zmiňovaného zákona.

S veškerou úctou a pozdravem

V Olomouci dne 13.6.2014