O pozoruhodném konceptu subsidiarity, který ve skutečnosti neznamená vůbec nic, o unijním popisování papíru často bizarními tématy, o tom, jak je Evropská unie všudypřítomná v životě každého z nás, aniž si to mnozí uvědomují a o nutnosti vážně přenést téma Evropské unie do vnitrostátní diskuse s expertem na Evropskou unii, právníkem a autorem aktuálně vydané knihy Unie blízká i vzdálená Tomášem Břicháčkem.
Aby bylo právo uznáváno a dodržováno, by mělo být srozumitelné, mělo by být jasné, co je jeho zdrojem (pramenem). Společenství lidí, pro které takové právo platí, by se na něm mělo shodnout – prostřednictvím zvyklostí nebo psaného práva odhlasovaného zvolenými zástupci lidu. Zdrojem práva Evropské unie je však mezinárodní smlouva a jednostranné akty (kromě judikatury ESD): směrnice, nařízení, doporučení. Má taková situace v historii nějakou obdobu, že je skupině států vládnuto na základě mezinárodní smlouvy prostřednictvím jakéhosi systému příkaznictví? Na takovém právu se přece lidé nemohli shodnout, ztotožnit se s ním a přijmout ho?
Evropská unie je skutečně bezprecedentním útvarem založeným na neobvyklém formátu mezinárodní spolupráce. Jde o situaci, kdy mezinárodní smlouvy vytvářejí ústavně-právní systém, v jehož rámci smluvní státy přenesly určité pravomoci na společné, nadnárodní instituce a zmocní je v dotčených oblastech rozhodovat místo sebe. Tyto instituce mají zejména pravomoc přijímat právní předpisy, které mohou bezprostředně či zprostředkovaně stanovit mj. práva a povinnosti soukromých subjektů na území členských států. Jednotlivý stát ve většině případů nemůže zabránit přijetí rozhodnutí (uplatní se zde převážně hlasování kvalifikovanou většinou), a i přes svůj nesouhlas je tímto rozhodnutím vázán.
Jako výhoda tohoto „nadnárodního“ či „komunitárního“ modelu spolupráce se uvádí snadnější, pružnější přijímání rozhodnutí, vskutku nesrovnatelné s pomalými mezivládními vyjednáváními, odvrácenou stránkou je, že členský stát se vzdává svých svrchovaných práv v dané oblasti; ze suveréna se stává menšinovým akcionářem, může docházet k vytváření situací, které jsou v rozporu s jeho zájmy.
Já bych proti samotnému využití tohoto modelu nic nenamítal. Vše je však věcí míry a kontrolních mechanismů. Jde o koncept, který může přinášet velké výsledky, zároveň je však velmi rizikový. V této souvislosti rád používám přirovnání k živlu jaderné energie. Ten je vysoce výkonným, efektivním, úsporným sluhou člověka, přičemž v těchto ohledech předčí ostatní dostupné zdroje k výrobě elektřiny – to vše nicméně pouze za předpokladu, že je plně pod kontrolou, jištěn dostatkem bezpečnostních mechanismů. Jakmile se vymkne z rukou, stává se naopak kolosálně ničivou, smrtící silou. Stejně tak nadnárodní metoda může při širokém a nedostatečně kontrolovaném užití rozpoutat širokou centralizační řetězovou reakci; reaktor utržený ze řetězu může pohltit své konstruktéry.
Myslím, že nadnárodní metoda je vhodná pro liberalizaci přeshraničního obchodu neboli pro zajištění volného pohybu zboží, služeb, pracovní síly, kapitálu, tedy pro otázky, které lze zahrnout pod pojem vnitřního trhu (pokud tento budeme vykládat střízlivěji, než se nyní často děje) a dále pro otázky velmi úzce související jako je společná obchodní politika ve vztahu ke třetím zemím nebo mezinárodní právo soukromé. Nevidím mnoho činností nad rámec toho, jejichž centrální organizace přináší přidanou hodnotu. V každém případě oblasti jako je sociální politika, ochrana životního prostředí, trestní právo, ochrana zdraví nebo vzdělávání, mezi ně jistě nepatří. Zde by měl být ponechán prostor pro případnou dobrovolnou spolupráci jednotlivých států na základě klasických mezivládních postupů, tj. zejména uzavírání mezinárodních smluv k úpravě konkrétních jednotlivostí.
Co by bylo třeba v každém případě zajistit, je účinný, nestranný a přísný kompetenční dohled nad institucemi. Takový účinný dohled by podle mého názoru mohl provádět jen mezivládní orgán, resp. platforma, např. ad hoc svolaný výbor ústavních soudců či jiných expertů členských států. V žádném případě není vhodným řešením vytvořit další nadnárodní instituci nezávislou na členských státech, která bude z logiky věci na stejné lodi s ostatními nadnárodními institucemi integračního celku, a která bude mít vlastní zájem na jeho expanzi a tedy i svého vlastního vlivu.
Bohužel v Unii jsme v situaci, kdy nadnárodní metoda byla uplatněna v rozsáhlém a nejasně ohraničeném prostoru, a kdy nejsou zajištěny funkční kontrolní mechanismy. Zažíváme tak skutečnou centralizační havárii, kterou, pokud se vrátím k příměru jaderné energetiky, nelze než označit za Černobyl.
Někteří říkají, že 80 % legislativy, přichází v současné době z mezinárodní organizace z Evropské unie a ČR je povinna ji bez dalšího přijmout, naposledy tento údaj použil prezident Miloš Zeman. Jiní říkají, že konkrétní údaj o počtu či míře zákonů z EU, není znám. Máte nějaký aktuální a spolehlivý údaj? Pokud by to bylo takové množství, znamenalo by to, že Česká republika ve skutečnosti už není samostatná jurisdikce, tudíž není suverénní stát?
Ta představa o 80 % se patrně odvíjí od někdejšího výroku Jacquesa Delorse, který v roce 1988 v Evropském parlamentu spokojeně prorokoval, že „do deseti let bude 80 % legislativy týkající se hospodářství, možná i daní a sociálních věcí pocházet ze Společenství“.
Tady se musím přiznat, že k podobným údajům jsem byl vždycky skeptický. Nejde jen o to, že výpočet by byl velmi složitý a značně by se lišil podle toho, co přesně bude výchozí jednotka zkoumání (předpis jako celek, paragrafy, odstavce, jednotlivé normy, věty?). Hlavní je to, že výsledek by měl jen velmi malou vypovídací hodnotu o tom, jaký vliv má unijní právo na náš život. Pokud řeknu, že bychom zde sčítali hrušky s jablky, je to ještě slabý výrok. Tady bychom vedle sebe stavěli třeba dvacítku unijních směrnic týkající se konstrukce traktorů (např. směrnici o zpětných zrcátkách traktorů nebo směrnici o ochranných konstrukcích chránících traktory proti převrácení), a na druhé straně pak předpisy, jako je správní řád nebo trestní zákoník. Za užitečnější považuji zkoumat rozsah a míru vlivu unijního práva v rámci jednotlivých právních odvětví – třeba v občanském právu, v právu životního prostředí. To už má vypovídací hodnotu mnohem větší.
Co je zřejmé, Evropská unie a její regulace je blízká a všudypřítomná, pokud jde o působení na naše životy. Politická rozhodnutí učiněná na unijní úrovni mají zásadní vliv na ekonomickou a společenskou realitu kolem nás. Projevuje se to ve věcech obzvlášť významných a citlivých, a proto viditelných, i v tisících sotva postřehnutelných jednotlivostí všedního dne. Troufám si přitom tvrdit, že velká část unijních zásahů se týká oblastí, kde přesun rozhodování na nadstátní úroveň nepřináší žádnou přidanou hodnotu, ale jen bezúčelné vzdalování rozhodování o věcech veřejných od občanů.
V souvislosti s EU je často operováno termínem subsidiarita, který je mnoha lidem nesrozumitelný. Někdy je vykládán tak, že to, co lze rozhodovat na národní úrovni nebo na místní úrovni včetně legislativy, by neměla rozhodovat mezinárodní instituce Evropská unie. Ostatně OSN také nerozhoduje o českém frgálu, o ceně telefonického hovoru, o velikosti písma na konzervách, o maximálním výkonu luxů – ať si každý stát sám rozhodne, jaké luxy se na jeho území budou vyrábět, chtělo by se říci. Ve své knize Unie blízká i vzdálená uvádíte mnoho takových příkladů: Směrnice EU o ochraně chodců před střetem a v případě střetu s motorovým vozidlem či nařízení EU o stanovení jakosti pro čerstvé řezané květiny, směrnice o volně žijících ptácích či o zpětných zrcátkách traktorů. Vlastně jde o normalizaci celého lidského konání. Znamená to, že předmětná subsidiarita neexistuje? Nebo to naopak znamená, že lidé v národních státech nejsou schopni si o zpětných zrcátkách, květinách a frgálech rozhodnout sami?
Tzv. princip subsidiarity je skutečně pozoruhodný koncept, pro který je příznačný extrémní kontrast mezi jeho významem v rovině de iure, respektive v právní teorii, a na druhé straně pak jeho skutečnými dopady v praxi.
Vymezen je tak, že Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, jedná pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Zahrnuje v sobě ideál, že politická rozhodnutí mají být přijímána co nejblíže občanům, respektive, že Unie má řešit jen věci přeshraničního významu, na něž členské státy nestačí.
V zakládacích smlouvách EU je koncipován jako zásada, kterou se řídí výkon pravomocí Unie s výjimkou pravomocí výlučných. Jeho dodržování je podmínkou legality činnosti Unie; rozpor unijního právního předpisu s touto zásadou je tedy důvodem pro to, aby Soudní dvůr takový akt zrušil. Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality je každý orgán Unie povinen neustále dbát na dodržování tohoto principu. Návrhy legislativních aktů by měly být zevrubně odůvodňovány z hlediska souladu s ním.
To vše zní libozvučně až do chvíle, kdy se začneme hlouběji zamýšlet nad vlastním obsahem celého konceptu. Podle čeho posoudíte, že něco „nemůže být dosaženo uspokojivě“ na úrovni členských států a že toho „může být lépe dosaženo“ Unií? Co jsou vůbec ony „cíle zamýšlené činnosti“? Jde o velice vágní kritéria, která jsou otevřená nejrůznějším subjektivním výkladům a do nichž si každý může dosadit, co se mu hodí.
Úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí – Komise, když přichází s návrhy, Evropského parlamentu a Rady při jejich projednávání. Kontrola nad dodržováním zásady pak přísluší v konečné fázi Soudnímu dvoru. Tyto instituce přitom mají všechny s výjimkou Rady přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit EU a tedy i své vlastní moci. Komise nemá s odůvodněním svých návrhů nikdy potíže; jde u ní spíše o redakční záležitost.
Většinový proud v Evropském parlamentu má na to, zda má v dané věci rozhodovat on, nebo národní parlamenty, také svůj jasný názor. Ani Radu nelze označit za orgán, který by obecně bránil kompetence států. Členské státy v Radě při rozhodování o konkrétních návrzích prosazují své vlastní národní zájmy; na subsidiaritu se odvolávají jen ty státy, kterým návrh nevyhovuje, a ocitají se v menšině. A když se takový přehlasovaný stát obrátí na Evropský soudní dvůr, nepochodí. Soudní dvůr dosud nezrušil žádný právní předpis EU kvůli rozporu s tímto principem. Hned v počátku označil princip za primárně politický a avizoval, že bude postihovat pouze „zjevnou chybu“ v uvážení normotvůrce, čímž se v podstatě zřekl kontroly dodržování této zásady.
V podobě, v jaké je princip subsidiarity v současné době vymezen a aplikován, tedy nemá žádný hmatatelný normativní obsah a žádný praktický význam. Jeho definice je postavena na velice nejasných kritériích. Za situace, kdy tato kritéria nebyla doplněna přesnějšími právními vodítky ani uchopena a rozvinuta judikaturou, si je může každý vyložit po svém. Subsidiarita je tak pouze abstraktním politickým apelem, který je velmi ohebný a v podstatě prázdný. Uvážení unijních institucí co do uskutečnění té které činnosti není subsidiaritou omezeno.
Bruselští regulátoři se dnes soustavně snaží pronikat do nejrůznějších oblastí lidského života, a to včetně podivuhodných malicherností, kde nějaký problém přeshraničního významu není zřejmý na první, druhý, ani žádný další pohled, a kde není vůbec patrné, proč by otázka nemohla být ponechána k řešení na národní úrovni. Přesto bez uzardění každý svůj záměr prohlásí za zcela vyhovující principu subsidiarity.
Co to je za pramen práva „kniha“? Myslím tím zelené, bílé a další knihy, které jsou považovány za prameny práva. Pokud je ovšem přečtete, naleznete obvykle jakousi směs ideologie a slohové úlohy. Jak z tohoto může vycházet právo?
Zelené a bílé knihy Komise nejsou přímo prameny práva, i když jsou v nich často rozvíjeny úvahy o budoucí právní úpravě a mohou být předzvěstí legislativních návrhů. Patří mezi pestrou škálu nezávazných dokumentů, které chrlí unijní orgány ve velkém, a mezi které dále patří třeba jiná sdělení Komise, rezoluce Evropského parlamentu, závěry Rady nebo různá doporučení a stanoviska. Já této činnosti unijních orgánů říkám „popisování papíru“. Tyto dokumenty mívají podobu dlouhých slohových cvičení na téma, co vše by mohla Unie ještě zregulovat nebo co by měly dělat členské státy, a jinak jsou naplněna mudrováním, radami, připomínkami, z větší části také samozřejmými pravdami a prázdnými frázemi. Obecně lze říct, že tyto výtvory představují vynikající materiál pro studium myšlenkového klimatu v jednotlivých orgánech EU a jejich ambicích.
V zelených knihách, kterými se zahajují veřejné konzultace na dané téma, Komise načrtne nějaký (v uvozovkách) „problém“, dává k diskusi varianty jeho „řešení“ a klade široké veřejnosti otázky. Bílé knihy je trochu obtížnější obecně popsat. Jsou to dokumenty, které zpravidla obsahují různé návrhy nelegislativních opatření Unie a doporučení pro členské státy ve specifických oblastech politiky, zvlášť tam, kde EU nemá významné pravomoci.
Při „popisování papíru“ nejsou unijní instituce spoutány žádnými limity a tak se zdaleka nenechávají omezit rámcem pravomocí EU. Často tak dochází i na dosti bizarní témata. Doporučoval bych Vašim čtenářům podívat se třeba na následující produkty Evropské komise: zelenou knihu s názvem Zlepšení duševního zdraví obyvatelstva – Na cestě ke strategii duševního zdraví pro Evropskou unii, zelenou knihu o zlepšení postupů demontáže lodí, sdělení Společně ke konkurenceschopné městské mobilitě účinně využívající zdroje, sdělení s názvem Plán strategie EU pro invazivní druhy – právě tam mimochodem zazněla ta slavná myšlenka o potřebě ochrany rezavé „evropské“ veverky před „americkou“ šedou – nebo sdělení Důstojné stáří v informační společnosti. Z pera Evropského parlamentu čtenáře jistě zaujme rezoluce o nových výzvách pro cirkus jako součást evropské kultury z roku 2005 nebo rezoluce o zastavení plýtvání potravinami: strategie pro zlepšení účinnosti potravinového řetězce v EU z roku 2012. Pozoruhodné je rovněž stanovisko Výboru regionů s názvem Evropská vize horských masivů z roku 2008. Všechny tyto dokumenty jsou snadno dohledatelné v databázi Eur-Lex nebo jinde na internetu. Ve své knize odkazuji na řadu dalších zajímavých příkladů, a to i s ukázkami.
Ve vaší knize Unie blízká i vzdálená popisujete skutečnost, avšak nenabízíte východiska, alternativy, nenavrhujete, co s tím. Znamená to, že východisko neexistuje?
Je pravda, že kniha se soustředí převážně na identifikaci a popis problémů, méně na nalézání jejich řešení. Také spíš poukazuje na možnosti postupu v konkrétních jednotlivostech, než, že by nastiňovala odvážné komplexní strategie. Tato omezení vyplývají jednak z toho, že se cítím být především analytikem a komentátorem, ne vizionářem nebo politickým stratégem. Důvodem je ale také to, že si myslím, že v České republice zatím nejsme v situaci, kdy by přístup k evropské integraci byl klíčovým společenským tématem, které by se dokázalo promítnout do vnitrostátní politické soutěže a odrazit se ve výsledcích voleb. Dokud je tomu tak, veškeré razantní úvahy ohledně našeho postavení v Unii, prosazování její zásadní transformace, či o vystoupení z ní jsou nutně předčasné, respektive spíše teoretické. K tomu, aby se v budoucnu téma Unie ve vnitrostátní diskusi prvořadé stát mohlo, je zásadní informovanost lidí, respektive širší uvědomění si závažnosti současných problémů integrace. Právě do této oblasti směřují ambice mojí knihy.
Určitá doporučení ale přesto uvádím. Podotýkám, že odpůrci centralizace by se podle mého názoru měli ve střednědobé budoucnosti soustředit na sice skromnější, zato však dosažitelné cíle. Zaprvé by mělo jít o zviditelňování otázek unijní politiky ve veřejné diskusi. Druhým logickým cílem je úsilí o to, aby se Česká republika vyhnula přijetí eura. K tomuto kroku jsme se sice v přístupových smlouvách zavázali, lze nicméně argumentovat podstatnou změnou podmínek.
Dnešní eurozóna je dramaticky odlišná od té, kterou byla v době podpisu přístupových smluv. Přehodnocení rozhodnutí o přijetí společné měny je za nynější situace naprosto legitimní a logické.Zatřetí je třeba bojovat proti konkrétním škodlivým unijním iniciativám; v knize je zmíněna celá řada z nich – vedle například institutu europrokurátora je to třeba návrh směrnice o zavedení kvót pro zastoupení žen ve vedení velkých obchodních společností, návrh společného konsolidovaného základu korporátních daní nebo návrh unijní úpravy kupní smlouvy. Začtvrté je potřebné, aby obdobně smýšlející politické subjekty doma i napříč celou Unií dokázaly účinně spojovat své síly.
Irena Válová
Kdo je JUDr. PhDr. Tomáš Břicháček, Ph.D.
Tomáš Břicháček je právník a publicista, vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy a Fakultu sociálních věd Univerzity Karlovy – obor evropská studia. Je autorem aktuálně vydané knihy Unie blízká i vzdálená. Je zaměstnán v sekci mezinárodních vztahů Ministerstva spravedlnosti. Vyučuje evropské mezinárodní právo soukromé na Panevropské vysoké škole v Praze, je spolupracovníkem Centra právní komparatistiky na Právnické fakultě Univerzity Karlovy. Zastupuje ČR v expertních pracovních skupinách Rady EU v oblasti justiční spolupráce v civilních věcech. Ke svému zaměstnání sám říká: „Náš odbor se zabývá mezinárodním právem soukromým a procesním, respektive justiční spoluprací v civilních věcech.Účastní se na vyjednávání předpisů EU a mezinárodních smluv v tomto odvětví, spolupodílí se na jejich provádění, asistuje soudům a dalším justičním orgánům při zjišťování cizího práva, vzájemnosti a dalších otázkách, které mohou vyvstat v civilním řízení s mezinárodním prvkem. Pokud jde o právo EU na poli mezinárodního práva soukromého, dodal bych, že jde o jednu z oblastí – dnes už patrně menšinových –, kde je činnost EU odůvodněná, protože řeší skutečně existující problémy přeshraniční povahy.“
