Odvolaný generální ředitel Petr Dohnal oslovil otevřeným dopisem ústavní činitele, aby upozornil na to, že je podle jeho výkladu odvolání nicotné a varoval před možností zpochybnění kroků jeho nástupce, pověřeného ředitele Pavla Ondráška. Důvody, proč jsou kroky ministryně spravednosti Heleny Válkové (ANO) nezákonné, sepsal Petr Tomek z Katedry soukromoprávních disciplín Policejní akademie ČR. Česká justice přináší jeho text v plném znění.
Ještě neutichly zbraně ve válce proti plk. Lessymu a dalšímu policejnímu prezidentovi brigádnímu generálovi Červíčkovi, a je tu válka další, tentokrát válka ministryně Válkové. Tentokrát je obětí této války další generál – generální ředitel Vězeňské služby České republiky brigádní generál Dohnal. Jistě máme všichni v povědomí, jaké zbraně byly použity proti policejním prezidentům. Nebyly to vždy zbraně povolené, ani čisté. Ale zbraně použité v poslední válce mají účinky zbraní hromadného ničení. Jedná se pochopitelně o zbraně v oblasti právní.
Zahájení správního řízení a odvolání
Ihned po nástupu do funkce naznala ministryně, že nemůže s gen. Dohnalem spolupracovat. Proto zahájila řízení ve věcech služebního poměru podle ustanovení § 178 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, o odvolání z funkce. V dokumentu o zahájení řízení nebylo uvedeno, jaký zákonný důvod k odvolání z funkce (zákon o služebním poměru však institut odvolání z funkce neobsahuje, zná pouze odvolání ze služebního místa podle § 25 a 26) má být použit, a nebylo zde poučení o procesních právech účastníka řízení, jež neodmyslitelně k takovému úkonu služebního funkcionáře patří. Poté, co účastník řízení uvedené skutečnosti namítl, bylo řízení o odvolání zastaveno, ve smyslu ustanovení § 179 zákona o služebním poměru.
Dne 4. dubna 2014, aniž by bylo zahájeno řízení nové, byla gen. Dohnalovi doručena písemnost nijak nepojmenovaná, jejímž obsahem bylo odvolání z funkce generální ředitel podle ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky. Ministryně se snaží přesvědčit nejen účastníka řízení, ale především veřejnost, včetně odborné, že ve věcech služebního poměru příslušníka není nutno postupovat podle zákona o služebním poměru, ale že to lze udělat i jinak. Nepřekáží jí ani dikce § 1 odst. 1 zákona o služebním poměru, kde se konstatuje, že „Tento zákon upravuje právní poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen „příslušník“), jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby (dále jen „služební vztahy“).“, ani dikce § 170 téhož zákona, která stanoví, že „V řízení ve věcech služebního poměru se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků.“.
Pro prosazení svého cíle se uchýlila k použití ustanovení zákona o vězeňské službě, který je vším jiným, než zákonem, který by upravoval služební poměry příslušníků. Ustanovení, o něž ministryně opírá tak zásadní rozhodnutí (písemnost, o níž jsem výše zmínil je nepojmenovaná proto, aby zdůraznila, že se o rozhodnutí ve věcech služebního poměru nejedná), jakým je rozhodnutí o odvolání ze služebního místa (to je totiž ten správný název, i když je v „rozhodnutí“ zakamuflován pojmem „funkce“, který právní úprava služebního poměru nezná), se opírá o legislativní zmetek, který je důsledkem totálního zmatku v tvorbě zákonů, a který, bohužel, doprovází českou legislativu již neúměrně dlouho.
Ustanovení § 1 odst. 2 zákona o vězeňské službě zní: „Vězeňská služba je ozbrojeným bezpečnostním sborem. Řídí ji generální ředitel Vězeňské služby (dále jen „generální ředitel“), kterého jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti (dále jen „ministr“). Generální ředitel odpovídá ministrovi za činnost Vězeňské služby.“. Ministryně se zmýlila, když v rozhodnutí uvedla, že ustanovení o jmenování a odvolání z funkce bylo do zákona o vězeňské službě doplněno zákonem č. 436/2003 Sb. Toto ustanovení je v uvedeném zákoně nepřetržitě od roku 1993. Totožné ustanovení ostatně obsahoval i zákon o policii, celní správě i zákon o hasičském záchranném sboru, a to až do nabytí účinnosti zákona o služebním poměru a jeho doprovodného zákona č. 362/2003 Sb. k datu 1. ledna 2007. Posledně citovaný zákon obsahoval i ustanovení, jímž bylo zrušeno ustanovení o jmenování a odvolání z funkce, s následujícím zdůvodněním: „Ze zákona o Vězeňské službě České republiky se vypouští ustanovení, které dosud upravuje pravomoc ke jmenování a odvolávání z funkce generálního ředitele Vězeňské služby České republiky. Toto ustanovení nekoresponduje s novým způsobem obsazování služebních míst podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. V uvedeném zákoně se stanoví pravomoc k rozhodování ve věcech služebního poměru příslušníků včetně rozhodování o ustanovení na služební místo na základě výsledků výběrového řízení.“. Jenže… Odborníci, kteří připravovali zákon č. 436/2003 Sb., kterým se měnil zákon o vězeňské službě, o zrušení jmenování a odvolání, a o důvodech, jež k tomu vedly, vůbec nevěděli, přenesli jmenování a odvolání do jiného ustanovení zákona o vězeňské službě. Učinili tak z mně neznámých důvodů, které ale zcela jistě nespočívaly ve snaze zachovat dané ustanovení. Kdyby totiž takový úmysl měli, a věděli o existenci zákona č. 362/2003 Sb. museli by z něho zrušovací ustanovení, týkající se jmenování a odvolání, vypustit. Dvojnásobné odložení účinnosti zákona o služebním poměru a jeho doprovodného zákona tak způsobilo, že ustanovení o zrušení jmenování a odvolání po nabytí účinnosti dopadlo na prázdné místo v zákoně o vězeňské službě. Uvedené však nic nemění na jednoznačném závěru, že ustanovení, podle něhož byl generál Dohnal odvolán z „funkce“, je ustanovením mrtvým, jež „nekoresponduje s novým způsobem obsazování služebních míst podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.“.
Vzhledem k uvedenému nemá valné váhy zdůvodnění rozhodnutí o odvolání z „funkce“, v němž se tvrdí, že „Právě povaha VS ČR jako správního úřadu byla důvodem, proč byl tento specifický, od zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů odlišný, způsob realizace personální působnosti, do zákona o VS ČR nově doplněn.“. Je těžké přisvědčit argumentu, že jediný příslušník ze 70 000 dalších, na něhož se při odvolání ze služebního místa vztahuje jiný zákon, než zákon o služebním poměru, je právě gen. Dohnal. Nutno podotknout, že výjimečné postavení vězeňské služby i samotné funkce ministr spravedlnosti, o něž opírá ministryně svou argumentaci, nemá nejmenší oporu v právních předpisech. Zákon o služebním poměru činí všechny ředitele bezpečnostních sborů odpovědnými z výkonu služebního místa ministrovi nebo jinému, dokonce vyššímu, orgánu. Podle zákona o služebním poměru jsou si všechny bezpečnostní sbory ve svých právech a povinnostech vyplývajících z jednání a rozhodování jménem státu ve věcech služebního poměru naprosto rovny.
Bylo již řečeno, že ustanovení o jmenování a odvolání z funkce žila v zákonech o bezpečnostních sborech vedle zákona o služebním poměru už od 90. let minulého století. Za existence předchozího zákona o služebním poměru – zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky – se pouze jediný služební funkcionář pokusil o použití tohoto „mrtvého“ ustanovení k odvolání „zlobivých“ podřízených. Budiž řečeno, ře to byl pokus veskrze neúspěšný. Předmětné rozhodnutí smetl Vrchní soud v Praze rozsudkem č.j. 6 A 37/98-18. Postižený příslušník se po čase vrátil do své funkce. Soud mimo jiné uvedl, že ustanovení o jmenování je pouze ustanovením kompetenčním, které označuje služebního funkcionáře, která se při odvolání z funkce (služebního místa) musí řídit zákonem o služebním poměru. Soud nesedl na lep účelové snaze zastřít povahu rozhodnutí o odvolání z funkce tvrzením, že se nejedná o rozhodnutí ve věcech služebního poměru, ale o rozhodnutí jiné, blíže nejen nespecifikované, ale povýtce nespecifikovatelné.
Jmenování pověřeného ředitele
Zásadními právními vadami trpí i rozhodnutí ministryně ve věcech služebního poměru č.j. MSP-1/2014-SM-M/20 ze dne 4. dubna 2014, kterým byl plk. Ondrášek pověřen zastupováním na služebním místě generální ředitel Vězeňské služby České republiky.
První vadou rozhodnutí je skutečnost, že není uvedeno, ke kterému datu je pověření zastupováním účinné. Lze se tedy jen domnívat, že tímto datem je den doručen rozhodnutí, to znamená dne 4. dubna 2014. Tento den však na služebním místě byl dosud ustanoven gen. Dohnal.
Druhou vadou je vada kompetenční. Ministr spravedlnosti je podle ustanovení § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru oprávněn rozhodovat výlučně ve věcech služebního poměru ředitele bezpečnostního sboru. Pověření zastupováním na služebním místě generální ředitel může ministr vydat výlučně tehdy, pokud je mu ředitel věznice předán do personální pravomoci služebním funkcionářem, jenž jej má v personální pravomoci. Dne 4. dubna 2014 byl ředitel věznice plk. Ondrášek v personální pravomoci generálního ředitele, který své služební místo zastával až do 24:00 hodin. Stanoví to § 4 odst. 1 nařízení generálního ředitele Vězeňské služby České republiky č. 22/2011, kterým se stanoví pravomoc služebních funkcionářů jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru příslušníků Vězeňské služby České republiky (personální pravomoc). Bylo-li rozhodnutí účinné od 5. dubna 2014, což by korespondovalo se dnem odvolání generálního ředitele, byl ředitel věznice v personální pravomoci prvního náměstka generálního ředitele, který podle § 10 citovaného nařízení je oprávněn vykonávat služební místo generálního ředitele v době jeho nepřítomnosti.
V rozsudku Vrchního soudu v Praze čj. 7 A 129/1994-33) ze dne 31. 3. 1995 je uvedeno: „Byl-li správní akt vydán správním orgánem absolutně nekompetentním, působí taková skutečnost nulitu aktu, k níž soud přihlíží z povinnosti úřední. Při rozhodování o žalobě proti takovému aktu nemůže pak soud odmítnout o věci rozhodovat podle případných ustanovení zvláštního zákona, která z přezkoumání soudem určitá rozhodnutí vydaná v kompetenci toho kterého orgánu státní správy vylučují. Správní akt, jehož nicotnost je právě v nedostatku takové kompetence, nelze pod taková ustanovení podřadit; pravomoc soudu rozhodnout o žalobě je v těchto případech dána a vymezena ustanoveními § 244 a násl., resp. § 247 odst. 1 o. s. ř.”.
Třetí vadou rozhodnutí je nesplnění hmotněprávních podmínek pro rozhodnutí uvedených v § 39 zákona o služebním poměru. Přestože to zmíněné ustanovení výslovně nestanoví, není možno pověřovat na služebním místě vedoucího příslušníka, jestliže je systemizováno služební místo náměstka (zástupce) tohoto vedoucího příslušníka. Zákonem vyjádřeny jsou však dva případy, kdy lze příslušníka pověřit zastupováním na služebním místě. Prvním případem je situace, kdy příslušník, jenž je na služebním místě ustanoven, je (dlouhodobě) nepřítomen, například z důvodu neschopnosti ke službě pro nemoc, účasti na školení, udělení služebního volna apod. Druhým případem je situace, kdy probíhá výběrové řízení na obsazení volného služebního místa. Žádná ze zákonem předvídaných situací nebyla dána. V návaznosti na výše uvedené postrádá rozhodnutí odůvodnění, které je vyžadováno ustanovením § 181 odst. 5 zákona o služebním poměru.
Tolik dikce zákona. Je proto překvapivé, že ministryně vyčetla gen. Dohnalovi, že zpochybnil postavení pověřeného generálního ředitele Ondráška. Dokonce mu pohrozila, že za to gen. Dohnal musí nést v případě potřeby i právní odpovědnost. Tomu nelze porozumět, vždyť to nebyl generál Dohnal, kdo vydal rozhodnutí o pověření zastupováním na služebním místě bez opory v právních předpisech!
Převedení na jiné služební místo
Dne 10. dubna 2014 bylo s gen. Dohnalem zahájeno řízení o převedení na jiné služební místo. Nahlédněme tento úkon pověřeného generálního ředitele prizmatem právní úpravy služebního poměru. Řízení bylo zahájeno s odkazem na ustanovení § 27 zákona o služebním poměru, Toto ustanovení stanoví postup po
a) uplynutí funkčního období
b) odvolání z dosavadního služebního místa ředitele bezpečnostního sboru.
Funkční období je zakotveno v ustanovení § 1 odst. 2 citovaného zákona a je stanoveno na 5 let. Důvody pro odvolání ze služebního místa jsou uvedeny v ustanovení § 25 a 26 téhož zákona. Ustanovení § 27 konstatuje, že „Ředitel bezpečnostního sboru je po uplynutí funkčního období nebo po odvolání ze služebního místa ustanoven na jiné služební místo v bezpečnostním sboru, pro které je stanovena stejná služební hodnost, nebo jestliže o to požádá, o stupeň nižší služební hodnost, a to ve stejném místě služebního působiště, nebo jestliže o to požádá, i v jiném místě služebního působiště.“.
Ustanovení na služební místo upravuje dikce § 20 zákona o služebním poměru. Způsob ustanovení na služební místo je závislý na důvodu odvolání ze služebního místa. Pokud by byl ředitel bezpečnostního sboru odvolán z důvodu uvedeného v § 25 odst. 1, 2 nebo 3 citovaného zákona, musel by být podle ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) bodu 1 nebo § 20 odst. 2 písm. a) bodu 2 téhož zákona povinně ustanoven na volné služební místo v témže nebo jiném bezpečnostním sboru s výjimkou zpravodajské služby a Generální inspekce bezpečnostních sborů, pro které je stanovena stejná služební hodnost, jaká byla stanovena pro služební místo, z něhož byl odvolán. Nebylo-li by takové služební místo volné, musel by být podle ustanovení § 32 odst. 1 písm. a), b) nebo d) zákona o služebním poměru zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené.
Pokud by byl ředitel bezpečnostního sboru odvolán ze služebního místa na vlastní žádost podle ustanovení § 25 odst. 4 zákona o služebním poměru, mohl by být podle § 20 odst. 3 odst. 1 písm. a) § 20a odst. 2 písm. a) nebo podle § 21 odst. 2 písm. a) bodu 3 téhož zákona ustanoven na jiné služební místo v témže nebo jiném bezpečnostním sboru, pro které je stanovena stejná služební hodnost, jaká byla stanovena pro služební místo, z něhož byl odvolán.
Ředitel bezpečnostního sboru by mohl být odvolán ze služebního místa také tehdy, pokud by měl být zařazen do zálohy činné, zálohy pro studující nebo neplacené, ale to je možnost pouze teoretická.
Již z uvedeného je zřejmé, že jiný způsob odvolání ředitele bezpečnostního sboru (ani jiného příslušníka) ze služebního místa, než je uveden v zákoně o služebním poměru, není možný, protože by neumožňoval ustanovení takového příslušníka na jiné služební místo ani zařazení do zálohy pro přechodně nezařazené. Řízení o ustanovení brig. gen. Dohnala na služební místo, zahájené z moci úřední podle ustanovení § 178 odst. 2 písm. b) zákona o služebním poměru, nesprávně označené, jako řízení o převedení na jiné služební místo (převedení sestává z odvolání ze služebního místa a ustanovení na jiné služební místo, ale k odvolání již došlo), nemá právní východisko.
Výběrové řízení na místo generálního ředitele
Dne 16. dubna 2014 vyhlásila ministryně podle § 22 zákona o služebním poměru, ale také bez blíže označeného ustanovení podle zákona o vězeňské službě. Poněkud to napovídá tomu, že na podporu teorie o odvolání z funkce se chystá i použití ustanovení o jmenování do funkce, a nikoli ustanovení zákona o služebním poměru o ustanovení na služební místo.
Také tento krok ministryně se nepotkává s platnou právní úpravou služebního poměru. Uvedený právní předpis podrobně upravuje postup služebního funkcionáře při obsazování služebního místa. Služební funkcionář je v první a druhé fázi obsazování povinen na služební místo příslušníka vlastního, případně jiného bezpečnostního sboru, ve stejné služební hodnosti, který k datu obsazování služebního místa není zařazen na služebním místě (např. z důvodu zařazení v záloze pro přechodně nezařazené). Takový příslušník s nejvyšší služební hodnosti k dispozici paradoxně je a je jím právě gen. Dohnal, protože v důsledku nezákonného rozhodnutí ministryně samé, není ustanoven na žádném služebním místě (a není dokonce ani v záloze pro přechodně nezařazené). Tuto „nevýznamnou“ okolnost ministryně s úctou k právu sobě vlastní, záměrně přehlédla. Nalezením „volného“ příslušníka již první fázi měl proces obsazování služebního místa skončit.
Vzhledem k tomu, že tento proces uvedeným způsobem neskončil, byl by rozporu se zákonem o služebním poměru každý další postup, ale i ten, který zvolila ministryně, je na štíru s právem jaksi „tuplovaně“. Obsazování služebního místa po dvou neúspěšných fázích má totiž pokračovat fází třetí, která spočívá v tzv. nabídkovém řízení. V něm mohou o ustanovení na služební místo požádat příslušníci, kteří již dosáhli požadovanou nejvyšší služební hodnost, jsou sice ustanoveni na služebním místě, ale měli by o volné služební místo zájem. Teprve v případě, že žádný z příslušníků neprojeví zájem, případně jej služební funkcionář nepovažuje za vhodného pro obsazení služebního místa, může služební funkcionář přistoupit k vyhlášení výběrového řízení, do něhož se mohou přihlásit výlučně příslušníci ve služební hodnosti o stupeň nižší, než je požadována pro obsazované služební místo.
Také následný zákonem předvídaný postup však ministryně ignorovala, a rovnou vyhlásila výběrové řízení. Tím diskvalifikovala uchazeče z řad příslušníků, kteří již požadované služební hodnosti dosáhli, a dala prostor příslušníkům s nižší služební hodností. I laikovi to přeci musí být podivné, když ne rovnou podezřelé.
Veřejnost si tak může, bez rizika omylu, položit otázku, které další ustanovení zákona o služebním poměru poruší ministryně v následujících dnech.
JUDr. Petr Tomek
Katedra soukromoprávních disciplín
Policejní akademie České republiky v Praze
